游伟教授: 要重点聚焦对权力的制约

曲平

反腐败: 要重点聚焦对权力的制约

游 伟

八项规定实施十多年来，“舌尖上的腐败”从最初的“酒杯里的较量”演变为“隐秘角落的暗战”，从“明目张胆的公款吃喝”转向“不吃公款吃老板”等的花样翻新。这种“道高一尺、魔高一丈”的治理困局，暴露出一个更深层的矛盾：如果只盯着“吃”的形式、“喝”的场所进行围堵，而不更深入触及权力运行的底层逻辑，违规吃喝就会像韭菜一样,割了一茬又长一茬。

腐败的本质从来都不是简单的“吃点、喝点”，而是权力失去了制约的笼子、缺失了透明的约束。治理腐败要聚焦“权力制约”这个重点，既要治表更要治本，既要严打更要立制，只有这样才能从根本上铲除腐败滋生的土壤。

一

八项规定出台初期，违规吃喝问题曾出现“断崖式下降”，据有关部门统计，2013年全国共查处违反八项规定的问题2.45万起，其中违规吃喝占比超三成；到2017年，这一比例已降至不足一成。但随着时间推移，隐形变异的“舌尖腐败”又出现抬头：有的把公款吃喝转入“内部食堂”、“培训中心”，发票开成“会议费”、“资料费”；有的借“同学会”、“老乡会”之名搞“圈子聚餐”；更有甚者，直接由管理服务对象“买单”，将“酒桌”变成了“交易场”。

中央纪委、国家监委2022年通报的典型案例中，某省交通厅原厅长在私营企业主投资的庄园内接受“定制宴”，席间谈论的都是“高速公路项目标段分配”；某市开发区主任以“朋友聚会”为名，接受企业主安排的高档海鲜宴，事后为企业违规审批了用地……这些案例的共同特征，是违规吃喝与权力寻租深度绑定，权力变现的冲动并没有因为“管得严”而即刻消退。

为什么违规吃喝屡禁不绝？根本原因不在吃本身，而在权力没有被真正关进制度的笼子。当某些官员对项目审批、资金分配、人事任免等重要事项拥有绝对话语权时，管理服务对象自然会想方设法投其所好；当权力运行的规则模糊、程序缺失、透明度不高时，“酒杯一端、原则放宽”就会成为潜规则。更值得警惕的是，一些地方在治理违规吃喝时陷入“扩大化”误区。有的将正常的工作餐、调研餐也纳入“违规”范畴，导致基层干部不敢与企业对话，不愿下基层调研；有的搞“一刀切”式问责，将本应由分管领导负责的接待问题全部推给具体经办人员，挫伤了工作人员干事积极性。这种“为严而严”的治理，表面看是“动真碰硬”，实则模糊工作焦点——真正的腐败不是吃了一顿饭，而是饭局背后事项审批。如果治理重心偏离了权力制约这个核心，再严的纪律也会沦为“纸老虎”、“稻草人”。

二

这些年来，从中央到地方出台的“禁酒令”、“公务接待管理办法”、“财务报销细则”等不可谓不多，但违规吃喝依然“野火烧不尽”，其根源在于制度执行中存在上紧下松、前紧后松的现象。某省纪委曾对32个县区的公务接待情况进行专项审计，发现超标准接待、虚假列支等占比高达67%，其中70%的问题集中在乡镇和街道。为什么基层“顶风违纪”现象突出？一方面，是因为基层权力运行的透明度低，一些乡镇的“接待费”长期挂在“其他支出”、“项目经费”科目下，审计部门难以追溯具体用途；另一方面，是因为权力制约的链条断裂，上级部门对基层的考核重结果轻过程，对违规吃喝问题往往不够重视，甚至认为只是工作能力问题。

这种治表未治本的治理模式，本质上是将腐败问题简单归因于“工作作风问题”，而忽视了制度设计的深层缺陷。比如，公务接待标准虽然有明确规定，但对什么是公务活动等依然缺乏明确界定，导致接待对象可以随意扩大、接待事由也能随意编造；财务报销虽然要求一事一结、票证齐全，但对电子发票重复报销等技术漏洞缺乏有效防范，给了违规者以可乘之机。

更关键的问题是，权力运行的公开性、透明度依旧严重不足，一些地方的“三公”经费公开停留在“总数”层面，具体下午仍然是一笔糊涂账，监督无从下手。

权力监督的短板还体现在重惩罚、轻预防方面。比如当前对违规吃喝的治理主要依赖纪检监察机关的事后查处上，而对权力运行的前端预防、过程监控还是缺乏有效手段。比如，有的地方还在推行“廉政账户”，要求干部主动上交违规收受的礼品礼金，但这种“退赃式”治理无法阻止新的腐败发生；有的地方开展警示教育，组织干部参观监狱、观看忏悔录，但“看了感动、听了触动、回去不动”的现象依然存在。

三

治理腐败要突出重点，聚焦“权力制约”，关键就是要构建决策权、执行权、监督权既相互制衡的制度体系，让权力在法治轨道上运行，在阳光底下操作。

其一，以“分权制衡”压缩权力寻租空间。权力过于集中是腐败的催化剂，解决之道在于将权力分解为若干环节，形成“环环相扣、相互制约”的运行机制。比如，浙江某县推行工程建设项目分权管理：项目立项由发改委牵头，预算审核由财政局负责，招投标由公共资源交易中心组织，验收评估由第三方机构实施，纪检监察机关全程跟踪监督。这种权力拆分模式，使过去由一个部门说了算的事项，变成了多个部门一起管，从源头上杜绝了“打招呼、批条子”等权力寻租行为。数据显示，该县实施分权制衡后，工程领域违规吃喝问题同比下降82%，项目超预算率从15%降至3%。

其二，以“透明运作”消除权力暗箱操作。大家都说阳光是最好的防腐剂，公开是最有效的监督。广东某市建立公务消费全流程电子监管平台，将公务接待的“申请—审批—消费—支付—公示”全部纳入平台管理：接待前需提前3天在平台提交申请，注明接待对象、事由、人数；接待中需通过平台扫码记录相关内容；接待后需在单位内部公示，接受干部职工监督。这种全链条留痕、全流程可溯的监管模式，使违规行为无处遁形。平台运行两年间，该市共发现并纠正违规接待问题127起，相关责任人受到处理，干部群众对公务消费的满意度从68%提升至91%。

其三，以“立体监督”形成权力制约合力。权力制约不能仅靠纪检监察机关单打独斗，而需要各个方面的有机贯通、相互协调。比如，江苏某区推行“纪检监察+审计+巡察”联动监督机制：审计部门提前介入公务接待经费审计，发现问题线索及时移交纪检监察机关；巡察组将公务接待情况作为巡察重点，对发现的问题开展“回头看”；同时开通“码上监督”平台，群众扫码即可反映干部违规问题。这种“多双眼睛盯着”的监督格局，使权力运行始终处于“聚光灯”之下。

在我们看来，权力制衡不是削弱公共权力的有效行使，而是对权力的有效规范；不是束缚干部做事的手脚，而是为干部干净地干事撑腰。治理违规吃喝如此，治理所有腐败问题都是如此。只有聚焦权力制约这个核心重点，构建起不敢腐、不能腐、不想腐的制度闭环，才能从根本上遏制腐败现象的滋生蔓延势头，让“铁规矩”真正转化为国家公职人员尤其是党员领导干部的自觉行动，使风清气正的政治生态成为工作生活的常态。

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‍【作者简介】游伟教授，祖籍广东，出生于上海，先后任职于华东政法大学法律系、科研处、司法研究中心，上海市虹口区法院、第一中级人民法院、上海市文史研究馆（兼任《世纪）杂志社社长），担任领导职务。曾任全国青年联合会委员、上海市长宁区人大常委会委员、上海市政协委员、上海市知识分子联谊会副秘书长、《华东刑事司法评论》主编等，为中国刑法学研究会学术委员会委员、华东政法大学司法研究中心主任、中国诗书画研究会研究员、海派文化委员会主任，上海财经大学、上海政法学院、福建江夏学院法学院等高校兼职、客座教授。