晚清的督抚专权

加木

晚清的督抚专权

董蔡时：略论曾国藩、湘军与晚清督抚专政局面的形成

1851年震动中外的金田起义爆发后，太平军从广西打向长江下游，1853年3月19日，举攻克东南重镇南京，改名天京，定为首都，建立了与清朝相对峙的太平天国农民政权。严峻的形势，迫使清政府考虑怎么办？当八旗、绿营兵与太平军一触即溃时，1852年清政府命令“邻贼”各省举办团练，于是湘军崛起于湖南。曾国藩创建的湘军，仅听命于曾国藩的指挥，是中国近代第一支军阀队伍，曾国藩是中国近代第一个军阀，是晚清出现督抚专政局面的“始作俑者”，这从他组织湘军到镇压太平天国的政治生涯中，是有线索可循的。

一、湘军不是“官勇”，而是只听命于曾国藩指挥的“义师”

1796年爆发了川楚白莲教农民起义，清政府调集八旗、绿营兵前往镇压，战无不败，后来，依靠了罗思举等统率的随征乡勇——俗称“官勇”，才将这次起义镇压下去。攻打白莲教农民军时，“官勇”受八旗、绿营将领指挥，冲锋在先，“绿营兵次之”，八旗兵居后，“战胜则后队弁兵又攘以为功，而冲锋陷降之乡勇反不得与，是以保奏皆满兵居多，绿营兵间有之，而乡勇见章奏者百无一二”（魏源：《圣武记·川湖陕清寇记四》，卷九）。就经济待遇而论，八旗最优，绿营次之，“官勇”最差，饷银不足果腹。白莲教农民起义失败后，随征“官勇”因政治、经济待遇不公平，铤而走险，倒转矛头，杀向昨日的主子。清政府照例绞杀了他们的反抗。1805年嘉庆帝下诏说：招集乡勇，“一时虽资其力，而此辈易集难散，终非善策”（刘锦藻：《清朝续文献通考·兵一》卷二百二，考9497页）。可见嘉庆帝对乡勇忌讳之甚。

曾国藩长期在京师为官，对清政府忌讳乡勇，政治气候之寒暖，摸得非常清楚。1853年1月，他利用太平军攻克武昌、咸丰帝惊慌失措的时机，以湖南团练大臣帮办的身份，向朝廷上《敬陈团练查匪大概规模折》（曾国藩《敬陈团练查匪大概规模折》，《曾文正公全集·奏稿》卷一，第46页）。他说：“今欲改弦更张，总宜以练兵为要务”。他深知嘉庆初年镇压白莲教起义农民时的随征“官勇”，粮饷由公家供给，作战时归八旗、绿营将领指挥，送死有份，功赏毫无。因之，他对“官勇”二字讳莫如深。他要练的兵，“非比嘉庆川楚之役，官给练费，不尽取之民也。臣此次拟访求各州县公正绅耆，以书信劝谕，使之董理其事，俾百姓知自卫之乐，而不复以捐资为苦，庶几有团练之实效，而无扰累之弊”。训练出来的弁勇，不仅能剿捕“土匪”，且能防守省城。清政府接到这个奏折时，太平军已从武昌打向南京。值此太平军战无不胜，东南大局危殆，补救无方之际，曾国藩提出“以练兵为要务”，特别是当清朝库帑空虚财，居然练兵不要公家一分钱，正投咸丰帝之所好。咸丰帝被太平军打得慌不择路，竟违背了招募乡勇“终非善策”的祖训，在曾国藩的奏折上批示：“知道了。悉心办理，以资防剿。钦此。”从此曾国藩争取到了筹建湘军，向各州县索勒经费的权利。

曾国藩深知于经制兵之外筹组军队，难免犯忌，所以，他在招募乡勇时，始终小心翼翼，谨慎从事，打出正在攻打太平军的江忠源的旗号，扬言他受江忠源的嘱托，招募乡勇，训练成军后，将发交江忠源作“澄清扫荡天下之具”（曾国藩：《与湘潭绅士公信》，《曾文正公全集·书札》卷二，等27—28页）。又说，我招募的乡勇训练成军后，退亦足以“备潇湘上游不时剿捕之用”。1853年9月，太平天国西征军攻克九江。10月，续克汉口、汉阳，武昌危迫。曾国藩部湘军骨干王鑫，在长沙扩招乡勇三千，准备赴援武昌。后来，西征军退屯黄州，武昌形势缓解。这时，曾国藩正在衡州组建湘军陆师，强迫王鑫将所部三千压缩为一千名。他指责王鑫说：早先你与我约定，所部弁勇“饷需不必支之藩库，器械不必取之省局，……盖以为此吾辈私兴之义举，非省垣应办之官事也”。现在你部却“一切取之于官，此则局势与前议大变，止可谓之官勇，不得复谓之义师也”（曾国藩：《与王璞山》，《曾文正公全集·书札》卷二，第40—42页）。这就道破了曾国藩要组织的不是“官勇”，而是由他个人绝对控制、掌握指挥大权的“曾家军”湘军。

在筹建湘军时，曾国藩为了使湘军成为由他个人控制、指挥的军队，他不仅在舆论上大肆制造他创办的湘军，是不同于“官勇”的“义师”，并且精心设计，在湘军的组织上下功夫，使湘军仅仅服从于他个人的指挥。

首先，他狠狠抓牢人事权。湘军中的统领、营官、帮办，必须由他批准任命。他说湘军之组成，规定：“营官由统预挑选，哨弁由营官挑选，什长由哨弁挑选，勇丁由什长挑选。譬之木焉，统领如根，由根而生干，生枝、生叶，皆一气所贯通。是以口粮虽出自公款，而勇感营官挑选之恩，皆若受其私惠。平日既有恩谊相孚，临阵自能患难相关”（曾国藩：《复议直隶练军事宜折》，《曾文正公全集·奏稿》卷三十四，第14页）。他的话只说了一半，没有和盘托出。这话的真意是：曾国藩挑选湘军的统领，统领挑选营官，……“譬之木焉”，曾国藩如根，“由根而生干、生枝、生叶，皆一气贯通”。故湘军只听命于曾国藩的指挥。

第二，在编制组织上，曾国藩也煞费苦心，基本上以县籍分立营头，如湘乡籍的勇丁编组成营，称湘乡勇。平江县勇丁组成的营头，称平江勇。曾国藩说由营官挑选哨官，哨官挑选什长，什长招募勇丁。他们挑选的无非是亲戚故旧，邻里同族。他们“自行招集，呼朋引类”，“感情一则齐心相顾，不肯轻弃伴侣”（曾国藩：《与彭筱房曾香海》，《曾文正公全集·书札》卷二，第23页）。他认为组织起来的部队，官兵能逐级服从，死力护其头目。所以，湘军的编制组织中浸透了宗族乡党邻里的封建关系，以利于湘军服从曾国藩的指挥。

二、湘军对清朝政治、军事制度的冲击

清朝的八旗、绿营兵数约为七八十万左右。八旗、绿营兵籍由兵部掌管。据《清朝文献通考·职官》载：“兵部掌中外武职铨选，简核军实，凡荫籍、镇戍、军功、邮传之政令，咸督理焉。”（《清朝文献通考·职官》第一册，考5598—5599）八旗、绿营兵是清朝的常备正规军，故称经制之兵。经制兵的兵额、兵饷、武器与武官的配备等，都制度化了，如兵额有固定编制，饷馈供应有定数，平时驻防有定制。在战争中死亡的官兵，绿营兵须造册咨部的同时禀奏皇帝，然后循例补充阵亡官兵的缺额。湘军则不然，它不是经制之兵，如曾国藩所说，是“义师”，兵籍不归兵部掌管，弁勇的多寡与伤亡，毋用造册咨部，长官的任命，兵部不能过问，部队的调动，虽地方督抚不能插手，饷糈、武器供应，兵部也无责任。

在部队的使用上，湘军与经制兵不同。曾国藩说：勇营之制，事权专一，“一营之权，全付营官，统领不为遥制。一军之权，全付统领，大帅不为遥制。或欲招兵买马，储粮制械，黜陟将弁，防剿进止，大帅有求必应，从不掣肘。……今直隶六军统领，迭次更换，所部营哨文武各官，皆由总督派拨前往，……统领并无进退人材、综管饷项之权，一旦驱之赴敌，群下岂肯用命？总理衙门、户部、兵部层层检制，虽良将亦瞻前顾后，莫敢放胆任事”，如何能临阵指挥作战打胜仗？湘军则统领有职有权，不受地方督抚、兵部、户部的牵制，仅听命于曾国藩，故能绞杀太平天国。

太平天国失败后，血腥镇压捻军的是湘军、淮军，全歼阿古柏匪帮，收复新疆的是湘军。事实上，中国的国防军是湘军与淮军，然而湘、淮军始终掌握在曾、左、李的手中。1885在左宗棠逝世后，湘军烟消云散。淮军随着甲午中日战争的失败而彻底垮台。以后，袁世凯训练出来的北洋军阀成为清朝的支柱。从曾国藩、李鸿章到袁世凯，他们都集军政大权于一身。清政府既害怕他们有尾大不掉之势，又不能不任用他们当总督兼管兵符、曾、左、李之所以见重于清朝，是因为他掌握着湘军与淮军，影响到王朝的兴亡。1911年武昌起义后，袁世凯之所以能东山再起，左右朝局，也是因为他掌握着只听命于他的北洋六镇。如果说袁世凯是一个大军阀，那末，其鼻祖则是曾国藩。

三、曾国藩、湘军与督抚专政局面的出现

清朝在各省设立巡抚，为了加强统治，防止人民的反抗，在远离京师的省份，或二省、三省设一总督，也有一省设一总督的。总督是地方上的最高军事、行政长官。为了防止外重内轻之弊的产生，清朝地方行政官吏的职权中，蕴涵着使高级行政长官之间互相制约的精神，特别是军权、财权与用人行政大权一统于中央。只消考察总督、巡抚、布政使与按察使的职权，以上的问题就可以迎刃而解了。

《清史稿》上的职官志载：总督“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆。标下有副将、参将等官。”设督标四营。巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修民政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置。标下有参将、游击等官”，受总督节度，设抚标二营。咸丰年间，提高了巡抚的职权。总督主军，巡抚节制省内各镇，也主军，这对总督的权力是一种制约。巡抚主军以外，还掌握全省政务，总督向例不得干预。各省政权、财权掌握在巡抚与布政使手中，故总督虽在辖境有提督粮饷之名，仍须求助于辖境的巡抚，这对总督的权力又是一种约束。故巡抚虽受总督节度，实际上与总督分庭抗礼。督抚不和，往往两败俱伤。

巡抚的权力也要受到各种力量的牵制。各省设布政使一人，“掌宣化承流”，负责考核府州县官之贤能与否，报告督抚，上达吏部。到一定年限，须“会户版，均税役，登民数、田数，上达户部。凡诸政务，会督抚议行”关于总督、巡抚、布政使、按察使的职权，请参考赵尔巽《清史稿·职官志三》。可见布政使除接受督抚的领导外，尚须接受吏部、户部的领导，这种双重领导关系，使布政使对督抚具有一定的相对独立性，督抚也不能把布政使当作一般的属员看待。同样，按察使除接受督抚的领导外，尚须接受刑部的指导。一省的财政实权在布政使手中，清朝规定布政使掌握一省的钱谷，必须报明户部。“一省所入之款，报明听候部拨，疆吏不得专擅”（曾国藩：《江西牙厘请照旧经收折》，《曾文正公全集·奏稿》卷三，第634—636页，世界书局）。这是清朝中央控制地方财政的重要措施。清政府以上这些措施，其目的在使总督、巡抚与布政使、按察使互相制约，防止外重内轻，出现唐末藩镇割据的局面。

对于防止地方势力的崛起，咸丰帝的警惕性是非常高的。1854年春，曾国藩驱使湘军攻陷武昌，为清朝打了前所未有的胜仗。咸丰帝得到曾国藩攻占武昌的捷报后，不禁“喜形于色，谓军机大臣曰：‘不意曾国藩一书生，乃能建此奇功’。某公对曰：‘曾国藩以侍郎在籍，犹匹夫耳。匹夫居闾里，一呼蹶起，从之者万余人，恐非国家福也’。文宗默然变色者久之”。本来已经任命曾国藩为湖北省巡抚，由于受到军机大臣的进谗，咸丰帝迅速收回成命，曾国藩因此“不获大行其志者七八年”（薛福成：《书宰相有学无识》，《庸庵全集·庸庵续编》卷下）。1860年太平军二破江南大营，乘胜席卷苏、常，东南大局震摇，咸丰帝不得不任命湘军班头曾国藩为两江总督、钦差大臣节制江南军务。1861年冬，李秀成对浙江的攻势凌厉无比，北京政变后的西太后与议政王奕，以曾国藩节制苏、浙、皖、赣四省军事，所有四省巡抚、提镇以下各官悉受节制。可见清政府既害怕曾国藩的坐大，又存在不得不把军政大权交给曾国藩的苦衷。

曾国藩走马上任后，出于军事斗争的需要，首先改变苏、浙、皖、赣四省的人事布局，从1861到1862年，他先保荐湘系将领李续宜、沈葆桢、左宗棠、李鸿章分别为安徽、江西、浙江、江苏省巡抚，四省布政使、按察使基本上由各巡抚保荐其部将充任，如浙江巡抚左宗棠保荐其带兵近万的部将蒋益澧担任浙江布政使，保荐另一个部将刘典担任按察使。四省巡抚奉总督的命令如军令，同样地，布政使、按察使也奉巡抚的命令如军令，原先总督与巡抚之间、督抚与布政使、按察使之间的制约关系，一笔勾销。1862、1863年，江西巡抚沈宝桢停拨江西漕折、牙厘税等给湘军粮台，曾国藩起而力争，在《江西牙厘请照旧经收折》中，甚至板起总督的面孔教训沈葆桢说：我是总督，“又绾兵符，凡江西土地所出之财”，我皆得奏明提用，“即丁漕洋税者，一一分提济用，亦不为过”。在这里，曾国藩视巡抚为属吏，暴露了他军阀的嘴脸。

太平天国定都天京后，发动西征、北伐，战火烧遍长江、黄河流域，各省督抚忙于征兵集饷，将应解户部丁漕等款，“纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重”（曾国藩：《江西牙厘请照旧经收折》，《曾文正公全集·奏稿》卷三，第635页，世界书局版）。户部与布政使的关系日益疏远。各省督抚控制了各省财政收入，即是清政府中央丧失了对各省财政的控制。地方督抚拥有兵权、财权、政权，很自然地形成了一种离心力很大的强大的地方势力。清政府也意识到了这个问题，但对这个问题无法解决。如1861年曾国藩奉命节制四省军事后，大学士彭蕴章颇不以为然，“条议时事颇备，不自上疏，诣军机大臣请代陈之。其大旨谓楚军遍天下，曾国藩权太重，恐有尾大不掉之患，所以撤楚军，削曾公权者三致意焉”（薛福成：《书宰相有学无识》，《庸庵全集·庸庵续编》卷下）。当时，太平军掩有苏、浙，全仗湘军攻打太平军，清政府哪取触犯曾国藩。直到1864年曾国荃攻陷天京后，清政府才迫使曾国荃回籍、曾国藩裁撤嫡系湘军（吉字营）五万余人。

论理，清政府不应再让曾国藩、曾国荃兄弟执掌军政大权了，然而，太平天国失败后，纵横黄淮地区的捻军声势浩大，辗战中原，威逼直隶。1865年5月，全歼“剿捻”主帅僧格林沁军于山东曹州，捻军声势大振。清政府急忙任命两江总督曾国藩为钦差大臣，督办直、鲁、豫三省军务，北上“剿捻”。1866年初，捻军从河南闯入湖北，所向克捷，3月，清政府被迫起用号称知兵的曾国荃为湖北巡抚。

1864年太平天国失败后，西南、西北、中原地区起义的烽火连绵不绝，不懂军事者难以胜任封疆大吏。兹以康熙三十年（1691）的督抚与同治三年（1864）的督抚情况作一对比，不难发现一些问题。

康熙三十年全国总督五名，都是旗籍，都是文官出身。全国十八省的巡抚，汉族八名，满族九名，另一名民族待考；十七名巡抚，都是文人出身。到了同治三年，总督巡抚的籍贯、出身发生了根本的变化。全国各省总督共有八名，只有湖广总督官文是满族，其余七名全是汉族。湘楚军将领刘长佑是直隶总督，曾国藩总督两江，左宗棠总督闽浙，他们三人都重兵在握。另外，四川总督骆秉章、两广总督毛鸿宾与湘系的关系极深，全仗湘军攻打辖境内的农民军。全国的十五省巡抚中，湘军将领占据五名，请参考赵尔巽《清史稿》。此外，贵州巡抚张亮基、湖南巡抚恽世临等与湘系的关系极深，他们全仗湘军将领支撑全省政局。以上表明，曾国藩组织起来的湘军，支撑着摇摇欲坠的清封建王朝，同时又这样、那样地冲击着清朝的政治、军事制度，使清朝的政柄、兵柄开始下移，逐渐形成督抚专政的局面。同治年间以后，督抚专政的局面有所发展，曾国藩以后有李鸿章，李鸿章以后有袁世凯。因此，当武昌起义的枪声一响，各省纷纷响应，宣告独立，建立了二百六十多年的清朝，迅速土崩瓦解。推原其始，掌握着中国近代第一支军阀队伍湘军的曾国藩，是“同治中兴”功臣之首是事实，具有讽刺意味的是，形成督抚专政局面的“始作俑者”、第一个挥舞起铁锹挖掘清朝墙脚的，也正是这个曾国藩，也是事实。

【资料来源：《中学历史》1989年第6期】

百度百科“督抚专权”词条

十九世纪五十年代后在太平天国运动的冲击下，清朝逐渐形成“内轻外重”的政治局面。太平天国运动对清政府政权组织造成严重破坏，导致政府职能不能正常运转，为了镇压太平天国起义，清政府不得不放权于地方官员，尤其是总督巡抚，逐渐导致地方督抚拥有了相对独立的军事权、财政权、人事权、司法权，形成了“内轻外重”的政治局面。

总督、巡抚起源很早，《汉书》云：“昭宣承业，都护是立，总督城郭，二十有六。”《国榷》云：“巡抚之设，即成周以朝卿出监之意也。”总督巡抚最初都是动词，而以之名官则源于明朝，明代巡抚制度的荫芽始于建文帝，建文元年二月，遣“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采访使，分巡天下。”观明代督抚设置，分省设抚，跨省设督的原则已经确立。清朝在政治体制上主要承袭明朝，地方行政体系主要有省、府、县三级，以总督巡抚为地方最高行政长官。清初督抚设置也是比较混乱的，乾隆时逐渐形成定制。清代，全国共设直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵、东三省九位总督。此外，除直隶、湖北、福建、四川、广东、云南、甘肃巡抚由总督兼任外，另专设巡抚的省份有湖北（后裁撤）、广东（后裁撤）、云南（后裁撤）、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、台湾、浙江、湖南、陕西、新疆、广西、贵州等。光绪三十三年（1907）增设东三省总督，并兼管奉天、吉林、黑龙江三省将军事务。

督抚作为地方最高行政长官拥有很大的权力，总督是从一品，职责是“厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆。”巡抚是从二品，具体职责包括：

1．考察本省地方官员，监察本地政务；

2．总理本省关税漕政；

3．主持每三年一次的乡试和武举；

4．战时督理粮饷。督抚权力虽然很大，但却受到中央的严格控制，这就是清朝“大小相制”“内外相维”的政权组织形式，对督抚既有纵向的节制与制约，又有横向的制衡协调。“大小相制”即统辖和分权，通过统辖以大制小，通过分权以小制大。督抚是地方最高行政首脑，统帅本省文武军民，但同时中央又在各省设置了藩、臬、将军等职，分别对中央六部负责，以此分化督抚权力防止督抚坐大。“内外相维”即“外则统之以督抚，内则综之以六部”，在权力分配上中央以六部总理最高行政之权，地方上则将权力分于督抚，这样既防止了督抚的专权又保证了督抚的作用。

督抚在行使权力时受到两方面的制约。

一是受“例”的约束。这里的“例”是过去处理某类事件的成规，即“事例”，由官员的奏折和皇帝的批示组成。清代中央集权成熟的一个标志就是各级政府职能部门权力运作的制度化和程序化。《大清律例》中有许多事例，依例行事是督抚行使权力的主要依据，也是中央控制督抚的重要手段。在这种情况下，督抚所执行的权力大都是“职之权”，缺乏扩张性，它成为清代大多数督抚“斤斤自守”以“保本任”的主要原因。

二是必须奉旨而行，即凡事要以奏折形式向皇帝请示报告，得到批准后方可执行。雍正设立军机处后，军机处就成为奏折的汇总地，其功能也得到加强。一方面奏折成为皇帝与督抚的直接联系渠道，使得皇帝了解到地方官员在干什么，如何干；另一方面，奏折也成为中央决策的主要信息来源，当出现新情况时，处理的主要依据就是督抚的汇报和想法，这样，督抚就有机会影响中央的决策。面对新的情况督抚可以通过奏折获得“事之权”，使得督抚有了规定之外的权力。所以说请旨而行的制度既体现了中央对督抚的控制又使得督抚的职权有了一定的扩张性。

督抚权力扩张

太平天国运动自咸丰元年（1851）初爆发，历时14年，转战全国18个省，对清政府造成严重的打击。据史料记载太平军从广西起兵一路打到南京，北伐京津，西征湘鄂，东取苏杭，三占武昌，二占安庆、庐州，给清政府沉重打击。清政府官员中因为战争失败而被罢免，革职甚至丧命的督抚有十七人之多。这些人分别是咸丰元年（1850），广西巡抚周天爵革职。咸丰二年，广西巡抚邹鸣鹤革职，湖北巡抚常大淳城破被杀。咸丰三年，安徽巡抚蒋文庆城破被杀，继任李嘉瑞革职。咸丰四年，湖广总督吴文熔兵败被杀，继任台涌革职。湖北巡抚崇伦革职，继任青麟因为兵败逃走被按律处死。咸丰五年，湖广总督杨霈革职，鄂抚陶恩培城破被杀。咸丰六年，江苏巡抚吉尔杭阿兵败被杀。咸丰十年，两江总督何桂清先因为失城革职拿问，继以弃城逃走，开枪狙击缙绅，于同治元年（1862）按律处死。浙江巡抚罗遵殿，江苏巡抚徐有壬则皆因城破被杀。咸丰十一年，杭州将军瑞昌城破被杀，浙江巡抚王有龄城破自尽。另据朱东安先生统计，除督抚外，钦差大臣、都统将军先后被革职被杀者达三十人之多。至于督抚以下各级政府官员被革职被杀者不计其数，无从统计。

起义之初，清政府令各地官员进行镇压，但是各地出于种种原因未能取得较好的结果。其原因大致如下：

一、地方兵力不足。督抚既无权力扩大军队的编制和规模，也无权力协调各省的作战力量,因而不能根据战事的发展及时组织力量进行镇压。咸丰元年（1851）起义初起之时，洪秀全“聚集人数实有万人”，而镇压的官军仅有六千余人“不及其半”，且协同镇压的“广东潮州兵，昨准督臣来函尚未允发，不能不兼用壮练。”兵力不足使得清政府不能在起义初期将义军剿灭，导致起义愈演愈烈。

二、地方财力不足，无力承担日益扩大的军事费用。地方钱财大多被解往中央，地方上没有足够的财力来保证绿营的军费。起义兴起之时，广西没有足够的财力支持军队进行主动镇压，只能在广西进行防堵，甚至要求“调取遣军流犯随同官兵剿捕。”地方财力的空虚是太平天国扩大的重要原因之一。

三、绿营战斗力下降，官兵畏死，已经无力承担镇压重任。仅在咸丰元年第一季度，由皇帝下旨撤职查办的官员就有数十人之多，如咸丰元年正月初五日浔州协副将李殿元等被革职拿问，正月十八日参将李英，都司谭永德革职入狱，二月十七日游击马芳春革职留任，二月二十日原广西提督闵正凤充军新疆，二月二十四日广西明江同知恒椿，河池州知州邓树荣等十二人革职。如此众多的官员被革职拿问，说明清军的战斗力已经大大下降，单靠绿营已经不能完成镇压起义军的任务，必须要有地方军团的密切配合。

因此，面对蓬勃发展的太平天国起义，中央政府只能依靠地方政权，不得不赋予地方官员一定的军政大权，这为督抚权力的扩张提供了时机和条件。

扩张的表现

地方政府的权力在镇压起义中逐步扩大，尤其是军事权，财政权，人事权，司法权，外事权等重要权柄。辛酉政变后，慈禧太后为了巩固自己的地位进一步拉拢地方大员，给予他们更多的权柄。

1.军事权力的扩张

清王朝的主要军事力量是八旗兵和绿营兵，除此之外还有勇营和团练。八旗约有二十万人，主要是卫戍京城，少数驻扎地方，清入关后生活腐化，战斗力逐渐下降。绿营兵大约有六十万人，除京城外分驻于全国各地，由中央派出都统、将军等直接指挥，地方督抚没有实际的统兵权。

太平军北伐给八旗和绿营以重创，第二次鸦片战争时，八旗和绿营与英法联军作战，战斗力基本丧失，已经无法完成镇压太平天国的任务。无兵可派的清政府只得下令地方政府“自募勇营”以自保。勇营是雇佣性质的半常备武装，有事招募，事毕遣散，集则为勇，散则为民，带有半兵半农的性质，湘军就是勇营性质的武装。

随着湘军的兴起，尤其是一些将领被委任为督抚，清朝的军事体制也随之发生变化。首先是督抚直接统领勇营，曾国藩总结湘军的特点是“一营之权全付营官，统领不为遥制；一军之权，全付统领，大帅不为遥制。”在就地筹饷过程中，湘军还设立了军事局、转运局、粮台、善后局、筹防局、防营支应总局、军装支办总局、造制药铅总局、收发军械火药局等机构，形成了独立于户部之外的后勤保障系统。其次是督抚节制绿营的权力加大，尤其是督、抚分省之巡抚节制绿营权加重。为了更加有效地镇压太平天国起义，清政府将大批军事将领授予总督巡抚之职。咸丰九年（1859）四月，命曾国藩署理两江总督，两个月后实授两江总督、钦差大臣、督办江南军务。咸丰十一年十月，又令曾国藩管辖苏、赣、皖、浙四省军务，自巡抚、提、镇以下文武各官均归节制。同年十二月，清廷任命左宗棠为浙江巡抚、沈葆桢为江西巡抚、李续宜为安徽巡抚、严树森为湖北巡抚，军权下移已经成为事实。同治元年（1862），御史陈廷经奏请变通营务，以“匪徒肆行骚乱，各省道路多半阻梗”，一些督、抚分省的总督与巡抚相隔较远，“经画难周”为由，请将江苏、浙江、安徽、江西、湖南、广西、贵州等省“各镇协均自总兵以下著统领就近兼归巡抚节制”，“所有校阅营伍考核将弁并本省筹办防剿等专责成巡抚经理”，“遇紧要军务即时调遣后再行咨会总督。”清廷批准施行，这样巡抚也有了与总督同样的军事权。

2.督抚财权的扩大

早在太平天国起义之前，清政府的财政状况就十分拮据，根据记载：咸丰刚刚继位时，户部存银仅有187万两，各省府库秋拨款项大部分没有起运，在起运途中的只有225万两。两者相加也不过是412万两，不够户部半年的支出。太平天国起义爆发后，户部于咸丰元年、二年（1851—1852）两年间相继向战乱地区和受自然灾害波及地区临时拨款2258万两，其中广西军需银1124.7万两，湖南军需银418.7万两，南河丰工银450万两，广东军需银190万两，湖北防堵银45万两，贵州防堵银20万两，江西防堵银10万两，加上其它临时开支，到1852年底，户部所支付的各种“靡饷已至2963万余两”。

为了应对严重的财政危机，清政府下令各地“就地筹饷”，这项政策的实施虽然极大地缓解了中央财政的压力，但是也造成了财权的下移，使得中央集权的财政体制有了重大变化，地方督抚以此为契机扩大了地方财政的来源和收入：

一是加重旧税。突破了康熙晚年“永不加赋”的限制，各地纷纷增加田赋。其中1853年四川总督裕瑞发明的“按粮津贴”成为日后国家的常设税目。

二是开办新税，其中以厘金最为突出。咸丰三年（1853）刑部侍郎雷以缄为江北大营筹措军饷，派人在里下河一带设局劝捐，次年又派人在扬州仙女庙等地劝谕米行，抽厘助饷。由此开厘金征收之先河。七年六月内阁大学士胜保奏请将厘金推行全国，朝廷恩准。厘金分为两种，一是行商的货物通过税，一是坐商的交易税。

三是自办捐纳。清制捐纳由户部、吏部掌管，具体事务由户部捐纳房办理，地方无权自办。但到了咸丰元年（1851）一月，两广因为急需用款奏请自办捐纳，后各地纷纷援例收捐自用。咸丰三年秋，曾国藩奏请“准令臣随处劝捐”，第二年，安徽巡抚也奏请设局开捐，筹措军饷。咸丰六年湖北发生粮荒，巡抚胡林翼奏请按江苏、山东等捐例，收捐米石，接济军民口粮。此后各地捐局林立。

3.督抚用人权的扩大

清制督抚有保举权，但对于保举人数则有相关规定，雍正时规定凡道、府、州、县等亲民要职，总督可以保举三人，巡抚可以保举两人。当所辖地方官员出缺时，督抚可以以奏折形式向中央提请从所属现任官员中择人出任，但是仅限于当地的紧要官职，其余均由吏部选取。从中可以看出督抚的用人权是受到一定限制的。但是太平天国起义后大批的官员被革职或是被杀，朝廷需要大量的人才充任各级政府组织，因此，清廷被迫改变成规，屡屡下诏要求督抚不拘资格保举人才。咸丰十一年（1861）十一月，上谕命督抚要“不拘资格”保举武职人员。

以曾国藩为例，他于咸丰十一年十二月被任命为两江总督统辖四省军务后，清廷随即要求他保举安徽巡抚，并且明文要求“不必拘定资格”。曾国藩一面上奏清廷表示“恐上侵朝廷黜陟之权”，另一方面又马上保举了张亮基、李续宜二人。同治元年（1862）十二月，清廷又命他保举封疆、藩皋人材，并明确提出“有职分教卑而器识甚远，将来堪以登用者，并着一并具奏。”保举权限的下放，不仅扩大了督抚的保举范围，而且突破了保举资格条件的限制，于是督抚纷纷借军功之名保举下属官员。南京陷落后，曾国藩先后上保举奏折六件。同时中央对督抚保举人员的考核和任命也简单化、程式化，一般情况下督抚上报，皇帝特命，吏部照折注册即可，其中军功人员可以免补免选，越级提升。

此外，随着督抚权力的增加，其下属办事机构随之增多，所需人员也在不断增加，于是出现了督抚擅自任命下属官员的情况，而朝廷对此则是默认。《清史稿》称：“时督抚权宜行事，用人不拘资格，随时举措，固不能以大计举例绳其后也。”这样，久而久之，地方官员的任命不是来自于中央而是来自于他们的直接上司——督抚，使得地方基层官员对督抚个人的忠诚度增加而对中央政府则不然，这大大加强了地方对于中央的离心力。

督抚司法权力的扩张主要是指督抚终极审判权力的增加，通俗言之就是对犯罪分子“就地正法”权力的增加。按照清制，对死刑罪犯的审核权在中央刑部，地方官员没有终审权，没有生杀予夺的权力，生杀大权在皇帝手中。太平天国兴起后，各地犯罪案件增多，咸丰帝不得不命令各地官员对首犯“就地正法”，但一直强调“一面奏闻，一面就地正法。”“咸丰二年（1852），曾国藩奏请对于土匪施行“就地正法”，理由是：值此社会动荡之际，“不敢不威猛就时”，所以应该“不复拘泥于成例”。对此，咸丰朱批：“办理土匪，必须从严，务期根株净尽”，这就赋予地方官员生杀大权。一批军事将领担任督抚后，就地正法的权力有所扩大，就处罚对象而言，除土匪外还包括了不遵守军纪的士兵、马贼、持械抢劫分子、强奸犯、人口贩子等等。此外，办案程序简单化，由地方官员审判，报督抚审批后即可执行,不需要中央的复核和审议。这样，地方就成立了办案机构，这些机构的官员都是由督抚任命的。

清朝晚期，随着督抚军政权力的扩张，国家的外交权力也转移到督抚手中。早在鸦片战争时期，清政府就把一些处理对外事务的权力交给地方督抚，但是多数是临时性质的。随着对外事务的增多，咸丰十一年（1861）清政府设立了总理衙门，但是总理衙门的权力明显不如随后设立的由两江总督和直隶总督兼任的南北洋通商大臣。总理衙门设立时，奕忻在《拟总理衙门章程折》中奏请“嗣后新旧各口中外商情是否和协，即令各该将军、府尹、督抚按月据实奏报，一面咨报钦差大臣及通商大臣。” 奕忻要求由中央统一制定对外策略再由通商大臣和地方督抚执行，并把执行情况随时汇报中央，但咸丰否决了他的请求，咸丰批示：“各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，著无庸由各口先行咨报总理衙门。”这就是说决策在军机，执行在于督抚，而总理衙门只有核准和备案的职能，只起上传下达的作用。而南北洋通商大臣则被授予办理通商、交涉洋务和军事事务的全权：“所有练军设局及招致海岛华人诸议，统归该大臣等择要筹办，其如何巡历各海口随宜布置及提拨饷需整顿诸税之处，均著悉心经理。”办事程序方面，南洋大臣“凡交涉之事，则督所司理之，待其上以裁决，疑难者则咨总理衙门，大事则奏闻”。北洋大臣“凡交涉之务，则责成于关道而总其大纲，以咨决于总署。”国家外交权力由督抚掌控。由此，形成了晚清独特的督抚外交体制。

影响

督抚权力的扩张，使中央与地方关系失去平衡，督抚在中央决策中所起的作用加大。光绪七年（1881）二月，给事中张观准上奏说：“近年以来，疆臣建议，每每立见施行”，而中央通过文件交给督抚酌议时，督抚则“以窒碍难行，空言搪塞”。一些中央官员甚至认为“今日之督抚，即前代之藩镇，责任固不可不专，事权亦不可过重”。担心形成尾大不掉的局面，因此，中央采取了一系列措施，力图通过整顿来收回督抚的权力。但是，这种夺取权力的斗争不但没有削弱督抚的势力，反而更加巩固了督抚在战时获得的权力，使督抚成为名副其实的“军阀”。

一，地方财政被督抚控制，户部调度不灵，相当一部分的地方收入不上缴国库，致使中央财政拮据。督抚把持地方经济，十九世纪中后期进行的“洋务运动”就是一个明证。自60年代至90年代，洋务派在各地先后创办了大约20个制造枪炮、弹药和船舰的现代军用企业，其中规模较大的有江南制造总局、金陵机器局、福州船政局、天津机器局、湖北枪炮厂等。自70年代至90年代，洋务派还创办了40个现代民用工矿企业，其中较重要的有轮船招商局、开平矿务局、电报总局和上海机器织布局等。[23]此外，洋务派还修筑了津沽铁路、关东铁路、铁路等共计477公里，架设了沟通全国主要省份的电线数十条，基本上形成了全国的电讯网。企业是由国家出钱办理的，但是收益多数落入个人手中。

二，中央政令不畅，中央决策无法执行。戊戌维新之时，光绪皇帝下《明定国是诏》，要求各地变法维新，但是得不到督抚们的响应。刘坤一说：“时事之变换，议论之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵懂，不知其然，不暇究其所以然。朝廷行政用人，更非封疆外吏所敢越俎，而其责成各督抚者，可办办之，否则静候参处。”这说明督抚对于中央的决策根本无心执行，中央政令无法完成。

三，督抚左右中央事务。如在光绪九年(1883)，越南同法国签订了《顺化条约》，确认了法国对越南的“保护权”，中法局势十分紧张。此时，张之洞说：“情势已彰，徒遣密使侦探无益，徒在法京辩论亦无益，惟有遣使带兵，赴越保护，助越之势，沮法之气，上可令退出越京，次可以代定条约，相机操纵，进退绰然……此古人所谓守四境不如守四夷之说也。”而当时的情景是越南作为中国的朝贡国，中国并不干涉越南的内政和外交，越南有自己的军队，而“法之图越已数十年，中朝向置不问。至上半年，形象大著，始与力争，其何能及!”况且“越王老悖无后，无可久存之理。河内以南断非我力所能图存。”当时，越南大部已经被法国占领，中国仅控制越北地区，中国根本无力同法国争夺越南，而张之洞极力要求同法国进行战争。此后，中法战争爆发不久，他被任命为两广总督，直接参与战争的筹划和部署，可见他的建议对中央决策有着何等重要的作用。

四，“内轻外重”局面的正式形成。光绪二十六年（1900）八国联军侵华战争爆发，清廷被迫宣战。五月二十五日宣战诏书下达后，时任两广总督的李鸿章不但不奉诏行事，反而致电盛宣怀：“二五矫诏，粤断不奉。”盛宣怀时任铁路督办，他致电李鸿章、张之洞、刘坤一说道：“各省集义团御侮，必同归于尽。欲全东南以保宗社，东南诸大帅须以权宜应之，以定各国之心。”盛宣怀的主持下，由上海道台余联沅加上湖广总督张之洞、两江总督刘坤一委派的代表，共同组成了代表团在上海同以美国总领事古纳为首的各国领事进行会商。双方在五月三十日签定《东南保护约款》九款和《保护上海内外城厢章程》十款，其中规定“上海租界归各国共同保护”，“长江及苏杭内地各国商民教士产业均归南洋大臣刘，两湖督宪张允认切实保护。”对于这个章程，直隶总督李鸿章、四川总督奎俊、闽浙总督许应暌、陕西巡抚端方、山东巡抚袁世凯纷纷表示赞同。这些督抚私自和外国协商保护外国在华利益的行为迫使慈禧太后和光绪皇帝“西狩”。公然同中央的诏书相抵抗，表明地方督抚的离心力已经完全形成了，晚清“内轻外重”的政治格局完全形成。

总之，由于督抚手握重权，成为名副其实的“军阀”，可谓是“国中之国”，使中央调度不灵。所以，当辛亥革命一声枪响传来之时，各地督抚为了自己的利益，纷纷宣布脱离清王朝，使得清王朝迅速瓦解。

发布于 2024-09-29 08:12・