《平凡的奋斗－－讲述一个共和国同龄人难忘而真实的人生故事》连载（49）

清风亮剑

第十三章 改革年代

67 分家，分家，分家

这里所说的“分家”，是指 1994 年为适应新税制与分税制需要，全国省级以下税务机构一分为二，分设国、地两家税务机构的税收管理体制改革。

这是一次涉及全国几十万税务人员、也事关广大纳税人的重大调整与变革，那样地兴师动众、风风火火，那样地牵动人心、喜忧莫辨，那样地问题不断、争议不断……

好端端一个完整的税务机构，何以要“化整为零”、一分为二？国税地税都姓“税”，何以要“税”分两家、各立门户？这还得从改革实施新税制和分税制说起。

1994 年 1 月 1 日，以“一法六例”即个人所得税法以及增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税、土地增值税条例的实施为标志，新中国成立以来最大规模的一轮与社会主义市场经济相匹配的，全面性、整体性、结构性的税制改革正式拉开帷幕。这次改革既合并、取消了一些税种，又新设了一些税种，最终将税务部门负责征收的税种由 1993 年底以前的 31 个调整减少到18 个。最为突出的特点，就是改革后的增值税实行进项税抵扣的价外税。与之配套的，便是启用专门的增值税专用发票，并将增值税纳税人甄别划分为一般纳税人和小规模纳税人两大类。

与此同时，国家实行分税制的财政收入分配体制。也就是中央与地方按照税种划分实行中央税、地方税、中央与地方共享税的分配政策。共享税按照 75：25 的比例划分，并由中央统一征收后再按比例返还地方。

中央税由中央征收、地方税由地方征收，划分设立国税、地税两套征收机构也就顺理成章、势在必行了。

这样的分家——机构分设，相当地折腾。从人员、财产的划分，到新机构的搭建、运作；从内部管理的建章立制，到外部关系的沟通理顺；从队伍人员的调整重组，到业务范围的重新界定，等等。

1994 年年中，国、地税两套税务机构正式分设。宜昌市国、地税局同时挂牌成立于这年的 7 月 8 日。而实际上，机构分设的准备工作在上半年很早就开始了。系统内，人们的思想波动也早就开始了。

机构分设，何去何从，每个人都面临着选择与服从。

当时有个人员财产按国、地税分别占 2/3 和 1/3 的比例划分的原则规定。国税好，还是地税好？是去国税，还是去地税？最后分配能否如自己所愿？一度让很多人茫然、困惑和不安，还有些担心。当然也有一些人把分家看作一次时来运转打起发的好机会，因而显得异常兴奋活跃，并为自己的事忙活得不亦乐乎。

第一次遇上这样的分家，谁知道今后是国税好还是地税好，老实说还真叫人难以判断。对于大多数人而言，不过就是跟着感觉走，因国税带有一个“国”字，即所谓的“中央军”，便以为今后会比“地方部队”要好，便倾向于选择去国税机关工作。其实不然，后来的事实证明那不过是人们望文生义的一厢情愿。

我对去国税还是地税没有太多的顾虑和思考，那时想法很简单，就是打算随原来干的工作走，以学会的归属为依归，学会归哪边我就去哪边。因为我对学会工作已经有些感情，也不想再调换岗位了。至于学会划归国税还是地税，都可谓区别不大、无关紧要。只是由于后来明确学会划归国税，我和学会工作班子原班人马才这样“顺其自然”地进了国税系统，成了一名“国税人”。

事后看来，这个选择未免过于天真、马虎和草率，甚至有点“不负责任”。

首先让我感到失望的是，学会工作并没有按照我预期的方向发展。分家后的次年年底，市局就决定撤销学会工作机构，将学会工作及人员划归局办公室。这让我如梦初醒：领导者们原来并没有我想象的那么看重学会工作及作用。实际上，种种迹象表明，这个“撤并”早在分家当年年底的那次机关科室调整就纳入计划了，想必只是由于当时征求意见被我拒绝去局办公室后一时无法安置，才不得不押后一年进行吧。

所以 1995年底，他们不再征求意见，而是以组织决定的方式找我谈话，并给我找了一个据说是带点照顾性质的“好去处”——市局发票管理所。当被告知这是组织决定时，我意识到已再无选择余地，只能服从了。于是，很快移交了学会工作，又很快投入到组织实施发票所办公及发票仓库由肖家巷向北山坡新址的搬迁转移——此时已是 1996 年的新年了。

分家带来的个人得失当然微不足道，但“分”出来的那些沉重代价、那些矛盾问题倒是值得一提。

不可否认，伴随分税制改革而来的税务机构分设，在当时的历史条件下，确有其积极意义，也为理顺分配关系、规范分配方式、保障财政收入，特别是加强中央宏观调控能力，发挥过重要作用。但同样不可否认，由分家导致的一些弊端和副作用也不可小觑。

就我们微观的感觉，这样的分家所付出的成本是十分昂贵和巨大的。就说机构分设后的办公设施设备吧，国、地税机构从上到下地设置自己的办公机关、办税场所，必然耗费大量资金构建添置设施设备。换句话说，过去只需要一套税务办公设施设备，分家后则需要两套来满足了。这不能不说是一种重复建设与资源浪费。

机构的膨胀，也给人员膨胀创造了条件。分家时，地税人员原本只占总人数的三分之一，然而分后不久各地就纷纷扩充队伍，几年之间便赶上了国税队伍规模，全国税务系统总人数就这样从分家时的五六十万急剧膨胀、快速壮大，如今早已突破百万，成了名副其实的“百万大军”。不言而喻，税务人员的大量增加，对于国家财政而言又是一笔多么大的负担！不仅如此，税收征收成本的增加也是显而易见的，因为这意味着征收同样一笔税收的征收人员已由过去的一人增加到现在的两个人了。

税务机构的分设，给纳税人带来纳税成本负担的增加也不小。由于实行按税种划分的分税制，纳税人一般都存在办税（国税、地税）“两边跑”的问题——跑两个税务部门办理纳税事宜、接受两个税务部门的业务检查……这无疑近乎重复性地增加了纳税人为办税所付出的人力、物力和精力。

正是因为存在这样一些“重复性”弊端，少数个别地方的税务机构迟迟未能实施国地税机构分设，或者是明分暗不分。即使机构分开来的一些地方，后来在工作实践中为了协调步调、方便纳税人、提高工作效率，也采取了联合办税、委托征收、资信共享等规避重复的有效办法和措施。

实践证明，为了实行分税财政体制就设两套税务机构的做法，并不适合我国的国情，也不科学，至少不是解决分税制的最好办法。有人以西方发达国家如美国为例来解释在中国搞两套税务机构的必要性与正确性，但他们忘了最重要的一条，那就是我国与西方发达国家的管理体制、管理模式都有着根本性的不同，我们的分税制不可能像他们那样分得彻底，不可能像他们那样“井水不犯河水”。在这样的国情条件下，借鉴别国实行分税制并非不可，但是否就一定得搞两套税务机构则值得商榷。比如，实行一套税务机构统一征收，再按既定税种（如所得税）或收入比例（如流转税）分税划账，这同样能达到理顺分配关系、增强中央宏观调控能力的目的，同时又能避免劳民伤财的折腾，大大降低改革的成本和代价。

特别是随着税制改革的不断深化和信息化程度的提高，这种国地税机构分设的征管模式已显得那么越来越不合时宜，或者说分家的必要性大大降低。一方面，按照职责划分，国税不仅负责中央税的征收，还承担了占地方财政收入相当比重的中央与地方共享税的征收；另一方面，地税承担的地方税收入范围和比重，却由于其主体税种营业税的逐步改征增值税而萎缩。与此同时，还有一些税种如部分企业所得税的征收，实际上已经变为国地两家都有征收，很难分清“你”、“我”了。

不仅如此，两套税务机构的存在，还在客观上给政策执行、业务工作、福利待遇等方面制造种种差别、困扰和矛盾，也助长了比人数、比机构、比级别、比待遇等这样那样的攀比之风。在今天看来，这样的分家更不符合科学发展观的要求，已经制约到税制改革的深入推进和税收事业的科学发展。

分分合合、合合分分，建建拆拆、拆拆建建……但愿我们今后的改革能够跳出这老拿机构折腾的怪圈。

分家后的第三年，由于学会机构的撤并，我不得不离开已经干了四年多的学会工作，回局机关干起了发票管理，这是我回地方后的第五次也是最后一次“改行”换岗。

【税务系统一分为二后，作者随税务学会划归国税，一年半后改行做了市国税局发票管理所长，六年后又重回税务学会直至退休】

那时的发票管理所是个主管普通发票业务的全职能机构，除负责全市国税系统所辖纳税人所需发票的印制（进货）的组织和供应，还要承担纳税人发票使用的监管检查以及基层税务机关发票管理工作的协调督导。但不管怎么说，这还是个相对单纯的业务工作。

说来有些可笑，就是这样一个岗位和任职，听说在研究决定时还有个别领导对我能否胜任表示过担忧和怀疑！

好在我没有让信任我的领导们失望。

应该说这个时候的我，在税收业务方面已经有些规律性的认识，也有些基础了。因此，对于干好这个发票所长，并无什么顾虑。

上任后的第一项任务，就是接手组织仓库发票向新办公地的搬迁转移。这时前任所长已经离开，就剩下两个“兵”和一个聘用的仓库保管员。面对时间紧任务重，来不及“稍事休息”，我便不得不立即进入新的角色，迎接新的挑战。发票的搬运转移，关键在安全。好在组织这样的转运已经不是第一次，加上各个责任人的尽职尽责和相关方面的支持配合，使得这次搬迁转移任务完成得相当顺利圆满、干净利落，也确保了在新址按时开展办公的要求。

普通发票相对专用发票而言，实际就是过去意义上的发票，只是由于税制改革后增值税专用发票的出现才将过去的发票冠以“普通”二字以示区别。普通发票的使用范围涵盖所有的纳税人，具有使用面宽、量大、不易监管的特点。而增值税专用发票是专与增值税制配套的一种仅限于增值税一般纳税人使用、具有税收抵扣功能的特殊发票。鉴于增值税专用发票的特殊功能与作用，分家后不久，其管理业务便划归增值税管理部门，发票所就专司普通发票管理之责了。

【图为在市局发票所工作期间，作者（中）与部分县市局发票所长的合影】

到发票所工作不久，就给我一个强烈的感觉，那就是税务系统内部从上到下都对那张“搞不好要丢乌纱帽、掉脑袋”的专用发票特别重视，而对普通发票的管理却相当轻视和淡漠，一个最典型的事例就是市局的年度工作规划文件中竟然只字不提“普通发票”。各县市局的领导参加全市会议汇报工作时，也是甚少提及普通发票管理。

这样一种倾向和环境，怎能推动做好普通发票管理工作？斟酌再三，我决定为普通发票工作站出来鼓与呼。为此，先后利用向市局主要领导汇报、参加有关会议等多个场合，提出自己关于加强普通发票管理工作的意见和要求，并希望各级领导对普通发票工作给予应有的重视。记得在一次局长办公会上，我曾经这样发言要求：希望市局今后的年度工作规划中，能够稍微提提普通发票管理工作，哪怕提及一下“普通发票“四个字都行！

这个话，他们大概是听进去了。此后市局的有关文件，果然有了普通发票管理工作的“一席之地”。经过各方面多年的共同努力，全市的普通发票管理工作得到了加强，开创了新的局面。在发票所长任上干了五年多，可谓尽心竭力，得心应手。虽位卑言微，却也偏安一隅，自得其乐。