渭水河畔 农村土地改革的“高陵样本”——西安市高陵区探索农村土地制度改革助力乡村振兴

国土高陵分局

　　今年以来，西安市高陵区张卜街道源田梦工场田园综合体格外热闹，来自省内外多个区域的政府调研团、高校教研团及各类旅行团纷至沓来，高陵、源田梦工场，得到了越来越多的瞩目。吸引大家的，不仅是这里的田园风光，更是在新一轮土地制度改革中，高陵区以厚积薄发之力不断探索的破冰之路。

　　高陵承担了六项国家级改革试点，农村产权交易市场建设成功经验被全国进行推广；首家推出“共享村落”，被自然资源部誉为“宅基地三权分置探索中的创新之举”；源田梦工场田园综合体获批陕西省农村改革试验区。不断创新的“高陵实践”，在渭水河畔精彩演绎着农村土地制度改革促进乡村振兴的“高陵样本”……

三项试点破冰探索

农村土地制度改革的“高陵样本”

　　高陵位于大西安主城区东北部，有着“黄壤陆海”之称、“关中白菜心”之美誉，千古奇观“泾渭分明”在这里闻名遐迩。作为全省国土面积最小的县，上世纪的高陵从粮食生产先进单位到西北唯一的吨粮县，创造了辉煌的农业成就，并于世纪末拉开了由农向工的转型发展大幕。但这并未使停止高陵在农村土地上的探索与实践。

　　2015年3月，高陵区成为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，承担农村宅基地制度改革试点，是陕西省唯一的宅基地制度改革试点地区。2015年8月4日撤县设区，成为高陵发展的“黄金期”。2016年9月，高陵区统筹协调推进“农村土地征收”“集体经营性建设用地入市”“宅基地制度改革”三项试点，紧盯中央改革目标，立足西安建设国家中心城市的实际，着眼大城市郊区区位优势，以及同时承担土地制度、产权制度、“两权”抵押、新型城镇化等国家级改革试点的政策优势，积极探索农村土地制度改革的“高陵样本”。

　　让我们用一组详实的数据，“数”说高陵农村土地制度改革的探索：截至目前，高陵累计制定农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点制度25项，辅助制度13项，形成了完整的试点制度体系；实施土地征收33宗共3229.2亩。完成集体经营性建设用地入市34宗347.3亩；审批宅基地1513户，收取宅基地有偿使用费4475户，发放农房抵押贷款1160万元；“共享村落”完成交易14宗，取得交易收入150.52万元。

三种模式引领示范

“共享村落”创新实践的“高陵亮点”

　　宅基地改革是农村土地改革重要组成，涉及农户切身利益，如何改？在省市部门和国土系统的大力支持下，高陵在政策出台上稳健审慎，实施方法则大胆创新。

　　经过近一年的反复调研论证，高陵区制定了《宅基地管理、审批、有偿使用、有偿退出试行办法》等“1+6”配套制度。将改革试点从12个试点村扩大到全区86个行政村，完成了全区98%的农村宅基地确权颁证工作；将宅基地制度改革与农民住房财产权抵押贷款试点相结合，由市区财政共同出资5000万元组建了高陵区农村产权抵押融资担保有限公司，自主设立500万元抵押担保风险补偿基金，打通了农民用“权”变“钱”的渠道。

　　按照“传统农业区老村规范提升”“有条件农业区新村建设转移”“城园规划建设区整村退出融合”三种模式，高陵探索引导农村宅基地退出。大夫雷村是老村规范提升型的代表，实现了旧村原址改造提升。被列为“西安市十大最美乡村”和“陕西省省级生态村”的通远街道何村，是新村建设转移型的代表，白墙黛瓦、统一规划的二层小楼一字排开，社区服务中心、健身广场、幼儿园、自来水、天然气等配套设施一应俱全……田家社区、曹家社区等新建设的居民区，成为原村整村迁入与外村村民融合集聚的乡村社区，则是整村退出融合型的代表。据统计，目前高陵自愿有偿退出宅基地1776户，腾退集体建设用地1605亩，村庄人居环境得到大幅改善,有力推进了新农村建设。

      回归“共享村落”，相伴绿水青山，助推乡村振兴。2018年7月，高陵区在陕西省率先推出“共享村落”，备受社会各界关注。由农户委托村集体经济合作社将闲置宅基地使用权和农房所有权在农村产权交易中心公开出租，出租年限不超过20年，收益按9：1的比例由农户和村集体经济合作社分配——这是高陵农村土地制度改革试点中放活农村宅基地使用权、促进城乡居民生活方式融合的一种新探索。当年10月，西安市未央区退休教师方先生成为高陵区进入“共享村落”的第一户城镇居民，圆了夫妻重回乡村的“田园梦”。

　　让农村人增收，让城里人圆梦。“共享村落”首批房源50户，分布于张卜街道张家村、南郭村，一年多来，两个村的面貌焕然一新，原来不起眼的关中村庄成为城市人艳羡的“梦想之地”，春看花开，夏听蝉鸣，秋拾红果，冬赏落雪……高陵“共享村落”被自然资源部称为“宅基地三权分置探索中的创新之举”，新华社、东方卫视、凤凰网等30多家媒体竞相报道。

　　“‘共享村落’是自党的十九大提出乡村振兴以来，陕西基层政府的又一创新举措，比以住更具开拓性、创新性。”陕西省统一战线智库专家、陕西省城市经济文化研究会常务副会长张涛如是说。

      西省人民政府参事（省委农工办原主任）郑梦熊则认为，“‘共享村落’的提出既能增加农民的财产性收入，又满足了市民到乡村休闲居住、参与乡村旅游和其他产业发展的需求，还能带动城市的资金、人才、技术下乡，顺应了城乡之间融合发展的大趋势，是一件双赢、多赢的好事，值得提倡和推广。”

农地入市大胆突破

源田梦助力乡村振兴的“高陵路径”

　　如果宅基地改革是高陵的成功探索，那么，高陵把农村土地制度改革与服务乡村振兴紧密相连，着力运用改革试点政，盘活农村土地要素，特别是通过集体经营性建设用地入市，更是农村土地制度改革迈出的一大步创新，为乡村振兴插上了腾飞的翅膀。

　　2017年5月，高陵区鹿苑街办北樊村一宗2.65亩的集体经营性建设用地，以每亩40万的价格协议出让给高陵区洁神清运有限责任公司，成为陕西省入市首宗集体经营性建设用地，引起强烈反响。在随后入市改革中，高陵从就地入市到调整入市、从协议出让到租赁、作价入股，对不同途径、不同方式的入市进行了多样化探索，通过试点更好地实现农村土地要素的有效盘活、农村产业的有效发展、集体经济的不断壮大，以及实现农民的长远收益。

　　源田梦工场田园综合体项目是高陵区以改革促乡村振兴的典型案例。2018年11月，高陵区以张卜街道张家村集体经济组织合作社为主体，将张家村废弃工矿用地腾退出的126亩集体经营性建设用地指标，以作价入股的方式入市，由张家村与西安市源田农业技术开发有限公司成立的合资公司，建设以精品民宿为主体的田园综合体项目。本次入市四宗126亩建设用地，最终确定土地总成交价3998.93万元，作价入股期限40年。

　　在最关注的土地收益分配方面，合资公司需每年向村集体合作社支付16.38万元的保底分红，用于支付原土地承包权的村民土地使用费。公司经营剩余盈利中的30%留存村集体用于各项基础设施建设，10%用于社会福利事业，60%分配给张家村合作社全体股民。“算下来，1亩地的地价是31万多元，地价升了，村民分的钱也大大增多了。”张家村党支部书记、村委会主任程军给记者算了这笔账。

　　源田梦工场田园综合体获批陕西省农村改革试验区，因地制宜确定了“政府+村集体+企业+农民”的源田梦工场田园综合体发展模式，着力打造新型农业、乡村旅游、田园宜居三位一体的田园综合体。项目涵盖高陵区张卜街道的张家村、南郭村两个行政村，规划面积约8平方公里，总投资30亿元。

　　其实早在2012年，西安源田农业有限公司就已经开始与张家村合作，当时仅仅流转了200亩土地用于树苗培育。高陵区大胆尝试，以入市改革为契机的大手笔创新之举，再次为源田梦工场田园综合体项目发展提供了更为广阔的空间。高陵也正用自身实践，在这片广袤的田野上，诠释着乡村振兴战略的“高陵路径”。

盘活资源共建共享

先行先试筑就的“高陵梦想”

　　灰瓦白墙的关中民居，屋前门墩石雕、檐下灯笼高挂、院内曲径通幽……这是源田梦工场打造的精品民宿集群。2018年底，源田梦工场精品民宿集群样板区建成，7套内部风格不同的院落围合而建，建筑面积2300平方米。设计风格可以满足新婚用房、企业聚会、居家旅游、创意空间等需求；出了小院后门，每户约50平方米的菜地，时令青菜长势喜人。

　　家庭农场、亲子研学、千人帐篷节……如今，源田梦工场丰富多彩的主题活动不断吸引着更多的市民游客。2019年五一假期，源田梦工场民宿样板群投入试运营就受到群众青睐，张家村村民王波租用漂亮美观的新建民宿和前场风景优美的草地，举办了一场别开生面的草坪婚礼，备受众人瞩目。在源田梦举办一场草坪婚礼，已成为当地未婚青年的美好愿望。

　　“这片地，是我们村上原来废弃的砖瓦窑腾挪出的用地指标，现在，这里可是全村人的希望所在！”站在精致整洁的民宿院落里，程军感慨万分地说。这一改革实践中，高陵区不是让农民与企业之间做“一锤子”买卖，没有将农民与土地生硬地剥离开，仍然把农民的生活寄托在这片土地上，把农民利益与企业的发展紧密结为一体，通过村集体与企业的共同运作与发展实现更大更长远的价值。

　　源田梦工场文职人员梁姣就是其中的受益者。她是张家村八组地地道道的村民，有了两个宝宝之后无法外出打工，生活压力一下子增大了。入职源田梦工场后，她每天步行十多分钟上下班，每月3000多元工资，丈夫外出务工，家里4亩流转土地，每年都有地租，等民宿项目全部运营有了收益，作为股东的她还将有一份分红……张家村、南郭村还有好几个与梁姣年龄差不多的妈妈，都在源田梦工场找到了工作。不仅年轻人的工作有了着落，村里有的老人也在源田梦工场找到了合适的事做。

　　“农地作价入股后，后续的发展和收益就不仅仅是企业自己的事，而是企业与全体村民的事。只要每个人都为项目发展积极思考，共同努力，企业、村集体和每个村民就能实现利益的最大化。我们对项目的发展充满了信心！”源田梦工场项目负责人马念深感慨地说。据统计，源田梦工场园区建设至今，已累计使用周边农户劳动力2.3万人次，为农户增收超过800万元。

 

　　土地，是农民的命根子；改革，激活了农村土地要素，为乡村振兴装上了双轮、插上了翅膀，使乡村美、产业兴、农民富有了基础和保障。新《土地管理法》的颁布，让农地入市正式入法，高陵的先行先试，为入市的规范深入奠定了坚实的基础，更让高陵迈上了乡村振兴的快车道。

　　时至冬日，渭河水表面常常会结上一层薄冰，这是在为来年孕育新的能量。高陵，也正在农村土地制度改革的创新路上不断积蓄着力量，孕育着新的梦想和希望……