创新监管金融科技（二）：最佳监管实践“沙盒监管”

闫黎老师

新加坡金融监管实务系列课程
创新监管金融科技（二）

最佳实践：“沙盒监管”金融科技

作者：白士泮

新加坡国立大学客座教授

新加坡管理大学李光前商学院客座教授

中国人民大学客座教授

新加坡李白金融学院院长

原新加坡金融管理局学院院长

在第一部分中，我们讨论的新加坡金融管理局 (MAS) 金融创新监管的理念和措施，在这一部分中，我们一起来讨论 FinTech 创新监管的最佳实践：沙盒监管 (Sandbox regulation)。

金融管理局清楚地意识到基于 FinTech 的金融创新项目或者初创企业，失败率往往也会比比较高，沙盒运行测试也反应出了这样的特征。“沙盒监管” 的目的是提供适当的保护措施来控制失败后可能对客户和整个市场产生不良后果和成本，而不是完全防止失败。

因此，在“实验室环境” （laboratory environment）测试后，“沙盒监管”将允许 FinTech 初创企业或金融机构，在真实客户环境（生产环境：production environment）中推出基于新的 Fintech 方案的金融服务。但这需在特定的空间和时间内进行，这样失败的后果就是可控的。“沙盒” 不能消除所有风险，因为失败是创新的固有特征。不过，“沙盒” 有助于开辟出一个相对安全、有益于创新的空间让 Fintech方案进行试验。如果试验失败，它对消费者和金融稳定的影响将是有限的。

“沙盒” 有助于开辟出一个相对安全、有益于创新的空间，但是，“沙盒” 不能消除所有风险，因为失败是创新的固有特征。

在 “沙盒监管” 的期限和范围内，MAS将以风险导向的方法来设置最适当和有效的监管支持形式，以便于在“沙盒”中的进行测试。 MAS将根据申请者个别具体情况来制定监管要求或放宽现有的监管要求。可放宽监管要求的地方包括：信用评级、财务稳健性、管理经验、业务记录和MAS指引，如：科技风险管理指引和外包指导原则等。但MAS不会在客户信息保密、人选的合适且适当 (fit and proper) 准则，特别是关于 “沙盒” 运营人员的诚实和诚信、第三方中介机构处理客户资金和资产，以及反洗钱和打击资助恐怖主义等方面降低标准。

除了上述监管支持之外，MAS鼓励 “沙盒” 计划申请人积极与 MAS FinTech 办公室讨论，MAS 可能提供其他支持的形式，例如财务支持、跨机构支持、导师指导、监管框架培训、应用程序编程接口（API）的获得、业务合作伙伴、人力、共享办公空间、介绍商机以及为 “沙盒” 测试提供云环境等，MAS将探索提供这种非监管性支持的最合适方式。

MAS 规定，申请“沙盒”计划来测试利用创新的 FinTech 方案来提供金融服务，应按以下评估标准进行评估：

1. 推出的金融服务应包括崭新的技术，或以创新的方式使用现有技术。例如，根据市场研究应该表明，推出的新的基于FinTech的方案、服务或者产品，在新加坡市场上几乎很少或没有类似的可供选择；

2. 推出的金融服务应能解决问题，或给消费者，给行业带来好处。例如，这些服务能得到有关消费者或行业的支持；

3. 申请人在 “沙盒” 试验结束后，有意向並有能力在新加坡更广泛的推出测试成功的金融服务。如果有其他原因不能在新加坡广泛推出测试的金融服务，例如此项金融服务在新加坡不可行或较难广泛的应用等，则申请人应该以其他方式继续为新加坡作出贡献，例如继续开发在新加坡能推出的金融服务；

4. “沙盒” 的测试场景和测试的预期成果应明确，“沙盒” 实施主体应按计划向 MAS 报告项目进度；

5. 明确界定测试适当的边界条件，在充分保护消费者的利益並维护行业的安全的情况下执行“沙盒”规则；

6. 应评估并降低推出的金融服务产生的重大风险。例如，申请“沙盒”测试时提供推出金融服务初步测试的证据，确定初步测试中所发现的风险並提出降低风险的建议；

7. 如果推出的金融服务必须停止，或者可以在 “沙盒”测试完成后更广泛的推出，则应制定一个适当的退出和过渡战略。

此外，MAS指出 “沙盒” 可能不合适以下情况：

1. 推出的金融服务与在新加坡已经提供的金融服务类似，除非申请人可以证明：

（i）正在应用不同的技术；

（ii）相同的技术被应用于不同领域。

2. 申请人没有证明已经做了尽职调查，包括已在实验室环境中测试拟推出的金融服务，以及了解与拟推出的金融服务相关的法律和监管要求。

MAS 认为：“沙盒”计划下的方案将仅批准有限的客户数量来试用，並仅允许在一定时间内进行测试。在此期间，他们可以衡量客户的体验並评估产品的风险敞口和缓解措施的有效性。

“沙盒” 将由申请人进行部署和运营，MAS通过放宽某些法律和监管要求的方式以提供适当的支持。但值得注意的是，目前还没有明确“沙盒”实施主体的具体法律形式或结构。

如果“沙盒”实施主体需要延长测试的时间，应在到期前至少1个月向MAS申请，并提供支持延长申请的理由。例如，在考虑客户反馈意见或纠正缺陷后，需要额外的时间来对测试中的金融服务进行改善，或者“沙盒”实施主体需要更多时间才能遵守相关的法律和监管要求。MAS将对申请进行审查，並将根据个别情况审批。

沙盒将在以下情况下停止测试：

1. 根据最新的测试场景，MAS 对未达到与“沙盒”实施主体共同设定的预期目的和结果不满意；

2. “沙盒”实施主体在沙盒期限结束时，仍无法完全符合相关法律法规要求。如果能提前预测到这样的情况，MAS 鼓励“沙盒”实施主体应尽早与MAS沟通；

3. MAS在测试中发现缺陷，即应用创新的FinTech方案推出的金融服务对客户或金融体系造成的风险超过其带来的好处，且“沙盒”实施主体也认为该问题在“沙盒”期限内不能解决；

4. 若“沙盒”实施主体违反“沙盒”期限内应遵守的任一监管条件，MAS将终止测试；

5. “沙盒”实施主体已通知MAS将自行决定退出 “沙盒”。“沙盒”实施主体应确保在退出或停止“沙盒”之前，必须完全履行其在“沙盒”中为客户提供金融服务时承诺的所有义务。

另一方面，在成功完成“沙盒”测试后，申请人可以更广泛地推出金融服务，条件是：

1. MAS和“沙盒”实施主体都认为在“沙盒”计划的实施已经实现了预期的测试结果；

2. “沙盒”实施主体完全符合相关的法律法规要求。

如果“沙盒”实施主体预计在退出“沙盒”时仍不符合法律和监管要求，则应尽早和MAS沟通，并可以向MAS申请延长“沙盒”时限，使其完全符合法律和监管要求。MAS将根据个别实际情况开展评估，以鼓励 FinTech 的创新並保护消费者权益，同时维持公平竞争的环境。

最后，虽然 《FinTech 沙盒监管指引》 阐明了申请程序和审批流程，並指导申请人如何申请“沙盒”，但该《指引》以原则为本， 有一定的灵活性以便 MAS 能协调与帮助更多公司开展提供各种金融服务的测试。同时，MAS也不排除在法律允许的范围内，在适当的情况下采取其他监管工具的可能性。

结束语

MAS 已在 2016年11月16日颁布了《FinTech沙盒监管指引》，PolicyPal 保险经纪公司，因此可以在 2017年3月2日至8月31日期间，不需要牌照的情况下开展业务。在沙盒中测试了它应用人工智能来简化与数码化保险客户与保险公司对保单管理的方案，並成功地完成了沙盒测试计划。

沙盒监管的具体实施细节还有待在实践中确定。例如 “沙盒” 测试周期、测试的客户样本的大小等。考虑到各种各样的 FinTech 方案可能会出现，MAS 难以事先预测个项目需要怎样的“沙盒” 测试情景或条件以配合各种各样 FinTech 方案，摸石头过河，在实践中进一步确认具体实施细节，这是完全可以理解的。

另外，在作者看来，值得关注的是，在成功完成“沙盒”后申请测试的公司是否能够完全遵守有关的法律和监管要求，以便继续在更广泛的场景范围内推行新的 FinTech 方案。因为从本质上说，FinTech的许多初创公司在技术创新方面都很强大，但由于缺乏财务实力、资源和业务记录，他们也不可能在“沙盒”实施期间积累实力，满足监管机构提出的审慎性要求。因此，一个可能的结果是 MAS 可能会围绕FinTech 方案的类型设计监管要求，类似于目前 MAS 采用的适用于资本市场活动的“基于业务种类” （activity-based）的监管方法；也有可能我们将看到更多 FinTech 初创公司与现有的强大金融机构合作，从而使FinTech方案能够在这些强大金融机构的保护下，在遵守有关法律和监管要求的同时得到更广泛的运用。

无论如何，有一点应当明确，迄今为止，根据 MAS 对 Fintech 的应对方案来看，MAS 认识到金融技术发展迅速，且有可能是具有颠覆性的，但它最终也可能提高金融市场的效率。

因此，MAS意识到，需要采用一种具有回应性 (responsive) 和前瞻性 (forward looking) 的监管方法，以进一步提高 FinTech 创新的蓬勃发展的能力。同时，也需要监管机构在制定“智能监管”政策方面具有创新性。例如，已经提出的“沙盒监管”计划允许创新 FinTech 方案快速测试，並在方案被证明是成功的前提下，进一步缩短 FinTech 方案的“上市时间” （ time to market）；另一方面，如果方案失败了能降低试错成本。这和打造新加坡成为“智慧金融中心”的愿景相一致，其中的关键驱动因素就是提供一个安全的，有利于创新的新科技监管环境。

（本文数据与参考来源：新加坡金融管理局网站）