创新监管金融科技（一）：新加坡的经验

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新加坡金融监管实务系列课程
创新监管金融科技（一）

作者：白士泮

新加坡国立大学客座教授

新加坡管理大学李光前商学院客座教授

中国人民大学客座教授

新加坡李白金融学院院长

原新加坡金融管理局学院院长

最近，随着以区块链技术为代表的一大批金融技术 (FinTech) 在金融领域越来越深入和广泛地应用，尤其是近几周来，以比特币为代表的加密电子货币的市场价格疯涨，世界各国的金融监管单位都面临一对新的矛盾如何有效地利用金融创新来促进市场发展与如何有效控制市场风险，维护市场稳定。之所以说是新的矛盾，是因为诸多基于区块链等前沿科技所带来地金融创新往往不在传统金融监管地个门类之中，有的甚至于不在国家地司法管辖之内，或者说，即便要加以监管和管制，裁决也不太可能得到有效地执。

在本文中，我就给大家介绍一下，作为全球金融监管最佳实践地区，新加坡金融管理局 (MAS) 是如何对金融技术进行创新有效地监管的。

制定金融科技 (FinTech) 的监管措施

新加坡金融管理局 (MAS) 自2001年3月以来，已经发布了一套互联网银行科技风险管理指引 （如今被称为《科技风险管理指引》，最新修订于2013年3月5日） 作为评估科技风险的标准。该指引涵盖以下几个方面： 董事会和高级管理人员的监督；科技风险管理框架（风险识别，风险评估，风险处理和风险监测与报告）；IT外包风险管理；信息系统的获取和发展； IT服务管理、系统可靠性、可用性和可恢复性； 运营基础设施安全管理；数据中心的保护和控制；进入(access) 控制；在线金融服务；支付卡安全以及IT审计。经过数次修订，现有的指引非常全面，並对金融机构的科技风险管理的要求制定了非常详细的标准。

近来，快速发展的 FinTech 初创企业展现出巨大的潜力，它们通过利用新技术开展颠覆性的创新，这些新技术很可能会成为现有企业的强劲竞争对手。然而，这些 FinTech 初创公司不具备财务实力，也不符合提供金融服务所需牌照的现行监管要求，如良好的业务和管理记录。这就是监管机构所面临的困难：监管机构如何促进这些初创企业的创新，促进金融服务领域的竞争，为金融消费者带来好处？如何确保监管不会扼杀创新？监管机构如何确保监管环境能适用于这种颠覆性的创新？

在目前这个阶段，MAS 不确定金融创新在未来的金融形势中会有怎样的表现，也不知道 FinTech 初创企业，或者说，这些颠覆者，是否会颠覆现有的金融业务模式並引发宏观审慎的关注。因此，监管机构应在鼓励金融创新以提高金融市场效率和确保金融稳定之间需要实现微妙的平衡。

MAS意识到，在目前发展阶段，这些颠覆者仍在尝试改善新技术並探索金融服务的哪些领域可以使用新技术。同时，这些颠覆者和传统企业还在探索着应将对方视为朋友还是敌人，还是在某些金融服务领域，应该通过合作来增强互利共赢，从而市场也诞生了“即友即敌” （“Friendnemy”) 和“又合作又竞争” （“Co-opetition”) 这样的英文称谓。MAS 希望这样的探索能够存续，但与此同时，MAS认为必须以维持金融体系的信任和信心的方式来推行。因此，MAS采取以下政策措施来规范金融服务领域创新的这一新浪潮：

首先，MAS将针对不同的科技及其应用采取差别化的方法处理。值得注意的是，与提供全面服务和产品的传统银行有所不同，目前FinTech 初创公司倾向于开发新技术来改进特定的金融服务或产品，因此他们的行为蕴含的风险或由于他们的技术性质产生的风险与传统金融机构的风险是不同的。 “一刀切” 的监管方式显然是不合适的。例如，数字支付和数字货币产生的身份认证问题； P2P借贷平台和众筹对消费者保护和欺诈风险的影响；云计算和大数据面临的网络安全风险等问题。MAS将在评估每种技术的优点並考虑其应用于那个金融活动以及可能发生的影响之后，才制定应对的监管政策。

“一刀切” 的监管方式显然是不合适的。

其次，MAS将在目前不受其监管的 FinTech 创新领域内采用“风险导向”的方法来应对。MAS清楚地意识到，过早引入监管可能会扼杀创新，並可能阻碍新科技的使用，因此MAS始终确保监管不能领先于创新。相反，MAS采用了实质性和适配性（materiality and proportionality）原则。这意味着当新科技带来了显著与重要风险的时候，监管就会到位。

过早引入监管可能会扼杀创新。

此外，监管行为必须与所构成的风险成比例。例如，MAS对银行机构实施监管主要是因为银行机构吸收了普通民众的存款。证券（债务或股权）众筹平台（Securities crowdfunding）不允许吸收存款，投资者仅限于符合要求的被认可的或合格投资者，所以 MAS 开始时降低对这些平台的监管要求。然而，当一些众筹平台开始帮助企业从散户投资者手中筹集资金时，MAS 采取措施，要求这些平台事先应获得 MAS 的牌照，並遵守最低资本和信息披露相关要求。其目的是在为初创企业和中小企业提供证券融资的途径和保护投资者利益之间取得平衡。MAS 还声明，如果这种融资平台的规模变得非常大，並且影响到金融市场的稳定性，那么，MAS 可能会考虑实施更严格资本充足率、信用评级和资金偿付能力等宏观审慎监管措施来加强个体参与者的能力，並采取其他措施来巩固整个市场的稳定与韧性。

第三， MAS 于2016年11月16日发布《FinTech沙盒监管准则》，其中 MAS 提出了“沙盒监管”的创新监管实务，目的是给 FinTech 初创企业和大型金融公司研发的金融科技方案提供一个测试的真实环境。MAS敏锐地意识到，FinTech领域正在蓬勃发展，而现有监管要求引起的摩擦可能会减缓创新过程。此外，根据MAS认为：“在某些情况下，一个特定的金融科技方案是否符合监管要求或是否会带来不可接受的风险並不清楚。因为这种不确定性而不给予机会尝试可能扼杀有前途的创新，並可能导致错失良机。”

要创新，就难免会失败。MAS清楚地意识到，此类基于 FinTech 的金融创新项目或者初创企业，失败率往往也会比比较高，沙盒 (Sandbox) 运行测试也反应出了这样的特征。“沙盒监管” 的目的是提供适当的保护措施来控制失败后可能对客户和整个市场产生不良后果和成本，而不是完全防止失败。有关“沙盒监管”的具体实践做法，我会在本文第二部分中与大家详细条论。