新加坡是如何打造国际金融中心的(六)
健全的金融基础设施与稳健的监管


作者:白士泮

新加坡管理大学李光前商学院教授

新加坡李白金融学院院长


1997-1998亚洲金融危机之后,新加坡政府没有采取象其他受害国家那种自然本能的反应 – 趋于保守和防御型的金融监管理念与政策,反而以更开放,更进取的态度对待国际金融资本,甚至欢迎当时受到保守媒体诟病的对冲基金进入新加坡开展业务。在当时,新加坡之所以有这样的胆量,离不开金融管理局MAS长期努力建设起来的健全的金融基础设施与稳健的监管实务。

3. 健全基础设施并稳健监管以支持发展


除了拓宽拓深各种金融业务外,发展金融基础设施(法规、市场网络以及人力资源)也非常重要。2001 年,时任副总理李显龙检视了国际金融活动集中于少数金融中心的趋势。他强调科技与基础设施的规模经济效益、人才聚集、具有广度与深度的资本市场以及具有吸引力的生活环境等因素对于建立成功的金融中心而言非常关键。他认为,挑战在于政策及策略的执行和落实。除推动财富管理、债券市场等关键市场发展及活动之外,新加坡必须 “强化我们的商业环境,建立我们的人才池,发展稳健及回应性 (responsive) 的监管以及促进竞争”。


新加坡思考如何建立必要的基础设施以促进发展。这涉及发展包括电信网络、交通运输、法律、会计服务和信息科技等行业。新加坡采取了各类措施以改善上述行业对金融活动的必要支持。


人力资本对金融中心非常关键。MAS 和银行与金融学院 (Institute of Banking and Finance, IBF) 设立了金融人才培训网络 (f-NExT),并在金融业发展基金下设立专项计划支持人才发展, 积极促进新加坡成为金融培训中心。f-NExT 设立于2001 年, 目的是促进与协调它,金融业界以及高端培训机构之间的合作关系,以开展更有效率的金融业培训。银行与金融学院成为F-NexT的核心执行机构。 f-NExT 全面评估金融业的培训需求以及与业界技能要求之间存在的缺口。


MAS 及 f-NExT 努力吸引世界级培训机构落户新加坡。努力的结果造就了国际知名高校以及金融企业培训中心在新加坡设立了数个重要金融培训项目。


稳健监管对金融发展也非常关键


“稳健监管是开放的前提条件,也确保竞争加剧不会源于中介机构非审慎的市场行为,也不会源于缺乏必要风险管理的规模扩张……然而同时,过慢开放市场的风险会导致既得利益参与者的低效得以持续存在,对一般消费者和整个经济造成损失。受保护市场内的被监管者和其监管者会滋生惰性。制定一个清晰与合理的时间表来欢迎具有国际风险管理和产品开发能力水平的外国专家级市场参与者入场是非常有必要的。与此同时,良好和审慎的市场行为以及监管能力建设的进展,可以通过引入有良好业绩记录的新市场参与者而获得加速。”

-- 时任 MAS 副执行总裁Tharman Shanmugaratnam 2000 年4 月5 – 6日在亚洲保险业开放会议上的讲话


对于发展稳健又先进的金融业的框架,MAS 认为 “自我治理、市场纪律以及官方监管” 这3 个支柱非常重要,为此MAS、金融机构以及消费者均应发挥重要功能。


在银行监管方面,MAS 已摒弃 “以一概全或一刀切” 的监管规则,而转向 “风险导向” 的监管方法。MAS 系统性地强化监管能力,从私人部门招募更多人才以引入最新视角参与更扩大更繁重的监管职责。

五、后亚洲金融危机:平衡发展与监管


监管和发展是需要平衡的两项功能。1997 年,政府注意到业界发出的心声 - MAS因其首要任务是监管,所以对发展过于谨慎。两项功能之间可能存在冲突。


“当时业界称香港的金融法规是 “法无禁止即为允许”,在新加坡则是 “法无允许则为禁止”。迄今,该做法不是阻止而是促进增长。然而我们必须转移重点。我们需要开展较柔性金融监管 (lighter touch),接受更多周详考量后的风险以及给予行业更多创新空间。旧的做法是维持高标准,建立严格规则以及承担最低风险。我们必须继续遵守上述做法的第一项,但须调整其他两项……”

-- 时任副总理李显龙1997 年11月4 日在SESDAQ 成立十周年庆典上的讲话 --《新加坡金融部门监管与发展的新实践》


MAS 认为,实现金融监管和金融发展之间紧密合作这一问题,将两者交给同一机构负责好过把它们委托给不同机构。政府决定,MAS 作为监管当局,也应负责发展金融业,并与财政部、税务局、经济发展局以及当时的国家电脑局紧密合作。政府修订了《MAS 法案》,将金融发展也作为MAS 的主要政策目标之一。


“很多银行家向我建议,监管与发展是两个互不兼容的功能。他们担心MAS 对于发展过于谨慎,因为其主要使命是监管。他们建议由MAS 以外的机构来负责发展。我并不认同。这两项功能确实存在冲突,负责机构监管的官员不应负责客户服务,但是监管者和发展者之间的紧密合作是非常重要。相较于分拆至两家机构分头负责,我认为在同一组织内更容易实现紧密合作这一目的。”

-- 时任副总理李显龙1997 年11月4 日在SESDAQ 成立十周年庆典上的讲话 --《新加坡金融部门监管与发展的新实践》

1. 共同增强功能

MAS 的经验是发展和监管能够互补,尽管在 “促进商业创新而承担风险、金融发展” 和 “有效监管、降低风险” 这两者之间存在明显的内生性冲突。有效监管对一个稳定、健全及有信誉的金融服务业是必要的,而金融服务业对金融市场发展和经济增长非常关键。其实,新加坡监管高标准的知名度确实成为金融机构来新设立机构的吸引点。


“我们的目的是维持强劲和回应性 (responsive) 的监管框架。这一监管框架有助于形成安全稳健的金融体系,同时培育行业增长。一个受人尊敬的体系给予国际金融机构前来新加坡设立分支机构的信心,并给予顾客与上述机构打交道的信心。这一优势是我们必须保持的。”

-- 时任总裁王瑞杰2005 年7 月14 日在第32 届新加坡银行协会年会上的讲话 --《管理风险、培育创新》


2010 年4 月10 日,MAS董事经理(即行长)王瑞杰在新加坡亚洲银行家峰会的讲话中提及MAS 发展金融市场的3 个支柱。首先,合理规则 (sensible rules) 是指稳健、高标准的规则,它允许良好管理下的风险承担及创新,强调维护金融服务业的稳定和可持续发展。合理规则必须在严格和灵活之间寻求平衡。MAS 采取关注结果式(outcome-ed)的做法来制定规则,在确保金融业者健健和先进之间寻求恰当平衡,借此实现引导资本的功能以促进贸易经济活动。


其次,有效监管(effective supervision)是为了有效的执行合理规则。有效监管包含制度结构、能力及资源恰当以便服务于日常宏观审慎监管。最后,与业界合作(partnering industry)需要MAS 和金融机构共同履行职责,如强化公司治理,培养金融从业人员能力。直到今天,以上三大支柱在支持新加坡发展成为国际金融中心方面仍然发挥作用。


2. 具行业意识的监管


2004 年4 月,MAS 发布《新加坡金融监管的目标和原则》,其中列出了指导新加坡监管的12 条原则,其分属四类主题:风险为本 (risk-ed) 、披露为本 (disclosure-based) 、多方努力(社会共治:stakeholder-reliant) 以及行业意识 (industry-conscious) 。


行业意识主题下包含了两个重要的监管原则。首先是给予对竞争力、商业效率和创新应有的重视,其中包括监管的目的应该是充足管理风险的同时不阻碍金融业的成长,并能及时回应金融机构的诉求。其次是采取征询方式来监管行业,其中包括积极寻求市场的反馈意见以帮助监管规则的制定,如考虑市场实际情况与行业做法,预先了解日后执行正在拟定的监管规则时业者可能面对的实际操作问题,降低无意的不良结果的发生机率以及争取行业更多理解和支持。上述原则有助于增强金融稳定和抗风险能力的同时促进创业和创新。


这一征询式做法是在金融部门评估小组设立之时被制度化的。1996 年11 月,新加坡贸易和工业部下设新加坡竞争力委员会 (CSC),1997 年5月召开第一次会议。同月,委员会下设财政银行分委会,由华联银行原总裁Peter Seah 任主席。分委会成员同时加入金融部门评估小组,因为政府 “决定通过最迅捷的方式了解私人部门专业知识与意见”。金融部门评估小组设立了3 个私人部门委员会,且之后还另设了一个私人部门委员会讨论特定私人业界领域中的相关事项。

“如不积极接触业界,MAS 不可能开展金融业改革。金融部门评估小组依赖来自私人部门的信息。不论是制定基金管理新规、重组证券交易所和 SIMEX,还是建立企业治理新框架,我们都依赖私人部门的人才与机构。业界不仅就需改善的地方提出诉求,他们还抱以考虑新加坡利益为先,负责态度提出正面建议。他们在公共服务方面付出巨大的努力,不求回报。因为为国家贡献力量改造与提升本行业已是一大满足。通过业界参与並提出的建议, MAS 的专业知识和能力获得增强,MAS 与被监管者间的工作关系也获得新的具有创意的发展。”

-- 时任副总理李显龙1999 年3月29 日出席行政服务晚宴及晋升仪式时的讲话


在金融部门评估小组的工作告一段落之后,有关方面建议MAS 建立金融业咨询委员会(后更名为“金融中心建议小组” Financial Centre Advisory Group)以便了解来自市场的反馈意见和建议,同时建立国际顾问小组(International Advisory Panel, IAP), 给予MAS 来自世界级金融高管的全球视角。直至今日,MAS 仍然看重与业界的这种伙伴工作关系。


“监管当局仍须公正、严格地对行业开展监管。但是他们同样必须了解市场参与者,感受改变的洪流并跟上发展步伐。他们甚至需要促进金融业健康发展、制定激励等政策,以确保行业不会落后于其他竞争者,或更有雄心地打造富有生机与活力的金融中心。这要求与业界保持正确且恰当距离(arms-length)的关系。”

-- 时任副总理李显龙2000 年10月2 日在“MAS 之夜”活动上的讲话


MAS 已对银行、证券及保险等全行业实施全面监管,监管方式转为以风险为本。2005 年,MAS 针对保险业引入风险为本的资本框架。根据《财务顾问法令》(Financial Advisers Act),MAS 也简化了对证券业和保险业财务咨询机构的监管和发牌照流程。


3. 展望未来


今天,MAS 继续认可在同一组织内负责金融发展和监管这两项功能之间存在有效合作,此有效合作在具有共同目标 – 即发展一个健全与先进的金融服务业的共识下发挥最佳效果,同时促进金融发展和监管这两功能。


在某些情况下,如是否允许一家金融机构在新加坡从事某项业务,这在发展和监管两方面的考量上是可能存在冲突的。MAS 解决冲突的方法是在内部组织结构要求这两个功能严格与明确的分职。任何在这两项功能间发生的冲突或需权衡的地方将在MAS 对共同目标具共识的高级管理层面获得解决。


MAS 当前的使命是促进非通胀条件下经济的可持续增长以及将新加坡建设成健全而先进的金融中心。其后段目标中有两项内容:培育一个健全的、有信誉的金融中心,同时将新加坡发展成为先进具有国际竞争力的金融中心。这需要长期努力来处理发展和监管之间的平衡问题。

六、结束语


作为结语,需要提及1997-1998年金融部门评估小组及其他委员会的工作。这对于新加坡金融业取得当前的发展非常关键。


“危机中,我们不应只关注眼前问题能否获得迅速解决,应该退一步放大视角,审时度势,重新评估我们的位置,并做好金融版图改变的相应准备.....新加坡在亚洲金融危机期间开始开放金融业......尽管本能、直觉的反应应该是隔离我们的国内市场以保护本地金融机构,但新加坡实际反应却相反……没有“轰动式”的改革……这一数年来的渐进性做法形成决定性的改变……新加坡金融业是我们成功故事的主一要部分,是经济的关键组成部分。我们必须将新加坡持续培育成为一个蓬勃向上、有吸引力的金融中心,服务于发展中的亚洲,且其公正性和可靠性深受市场信任。”

-- 李显龙总理2009 年2 月19 日在渣打银行150 周年庆新加坡晚宴上的致辞


除了建设软硬件金融基础设施外,如何兼顾“金融发展”与“金融监管”以便在“创新/发展”与“安全/穏定”之间取得良好平衡是重中之重。新加坡金融管理局身负这两个功能,特殊的组织结构以及良好的政策執行,確保“监管鈡擺”轻微与渐进式的摇擺以及可预测的政策,最终发挥了“发展”与“监管”之间互補,相辅相成的理想结果!


回顾过去,新加坡在金融业发展的各个方面都取得了显著进步,今天的新加坡拥有进一步发展金融业的有利环境。