关于我市PPP项目推进过程中的几点建议

金成

　　关于我市PPP项目推进过程中的几点建议

彭军铖 2017年10月

　

国家审计署统计显示，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任债务10.8万亿元，有的地区债务率已超100%。我国基础设施建设需要大量资金投入，地方政府普遍通过融资平台举债弥补资金缺口。2014年以来我国加大力度清理地方融资平台，地方政府通过融资平台融资的路被进一步堵死，地方公共服务领域基础设施项目建设与资金的矛盾进一步凸显，PPP（政府与社会资本合作）所具有的融资功能切合了地方的融资需求。在中央政府的鼓励和地方政府的响应下，PPP在2015年伊始便迅速生长。为了缓解政府债务压力，推进公共服务领域改革市场化，加速我国经济转型，PPP模式已成为必然选择。为加快发挥PPP投融资模式的积极作用，从2014年以来，财政部从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式，成立PPP工作领导小组统筹推进PPP工作。

近年来，我市城镇化进程不断加速，各类公共设施建设需求大幅增加，我市政府债务的负担也与日俱增。市委市政府高度重视我市的债务化解工作，多举措并举来有效化解政府债务，其中最重要的一种措施就是在我市公共服务领域大力推广ppp模式，成立了以常务副市长为组长的推广政府与社会资本合作（ppp）领导小组，出台了余府发（2015）10号文件《新余市政府与社会资本合作意见》，指导我市ppp项目的推进工作。近两年，我市储备和推出了一批典型项目，取得了阶段性的成果。在发改委和财政局的努力下，我市PPP项目在入库与推进过程中有了长足的发展，但有些PPP项目在实际操作过程中也存在一些问题，在公益和效益的平衡木上，政府和企业如何合作仍面临巨大考验，风险分担机制、利益分配机制和法律制度的设计都是影响PPP推广成败的重要因素，问题的出现应该引起重视，我们建议：

　　一、提高认识，加强政府能力建设

　　 PPP大潮扑面而来，通过调研发现一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足、热情不高，甚至疑虑重重。很多人对PPP投融资模式的了解都来源于培训班粗浅认识，但对于如何推进这项改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。对于一些尚不具备PPP思维的政府实施机构而言，仓促上马项目可能会出现“形似神不似”现象，此类名为PPP的项目不仅不能帮助政府卸包袱，还将加重财政负担。PPP模式遭遇“上头热、下头冷”。

出现这种情况有两方面的原因：

　 一是认识问题。有些领导的思维还停留在土地财政上，认为只要在土地收益稳定情况下，我们的公共建设资金就会比较充裕，所以不需要社会资本参与；有的领导认为PPP算不上什么新东西，多少年前就在做，也没有看到真正解决什么大问题，我们依靠融资平台融资完全可以解决资金问题，不需要做PPP；有的领导感觉目前政府的融资渠道尚能满足需要，对PPP模式还缺乏准备，不敢仓促上项目；更有些领导怕碰到一些敏感地带和政策盲区，不去做没风险，去做了就有风险。

二是能力问题。国家推行PPP政策除了破解地方基础设施和公共服务供给所需要的资金问题外，还体现了对国家治理理念的转变和提升公共服务供给质量与效率的意义。基层政府对PPP项目没兴趣的态度普遍存在，除了认识以外就是能力的问题。不知道PPP项目能为政府和社会做什么，思想固化，不愿意接受新鲜事物，对PPP不了解也不愿意了解，不知道什么是假ＰＰＰ，认为PPP项目加重了政府财政负担，宁愿自己背债来做，也不想让社会资本参与进来。

殊不知国家政策这几年已经在悄悄地发生变化，2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”），明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。43号文力求将国内公共基础设施的投融资模式从融资平台主导，一步转向“地方政府债券+PPP”的模式。由此可见，以地方融资平台作为地方建设投融资的主导模式将要改变，平台公司将要逐步转型。因此，PPP模式是提供传统基础设施领域和公共服务领域供给的新方向。要想做好PPP项目，必须提高认识，加强政府自身能力建设。

　　二、杜绝伪PPP ，防止政府背上高息债务

有些项目打着PPP的旗号，做着挂羊头卖狗肉之事，名为PPP，实则项目的推行让政府背上高息债务；名义上是帮政府卸包袱，实际上由政府‘兜底’，投资者不承担风险，这不是真正的PPP模式，这些其实就是伪PPP项目，主要表现形式有：

1.明股实债

表面上某方社会资本出资入股项目公司，成为公司股东，但是又不和其他股东一样参与日常经营活动，更不承担公司运营的风险，无论企业盈亏，都按照事先和政府及其他股东的约定，以分红等形式，获得孳息甚至本息，与其他股东及公司形成实质上的债权债务关系，成为稳赚不赔的股东，实际上也就是成了债主。

2.政府保底

指的是政府承诺社会资本最低的收益。PPP模式中，政府保底即在PPP合同中，规定社会资本可以获得的最低收益，形成上不封顶但下有保底的合作关系，即使产生经营风险，也由政府一方承担。

3.回购承诺

在PPP模式中，指政府方在PPP合同中承诺在合作期结束或达到某种条件（含时限）时会出资购买，购买的价格往往也会提前加以约定，政府按照既定的价格条件购买社会资本的所有或部分投资。

实际当中除了以上三种较为突出的违规操作外，不规范ppp还表现在国有企业或融资平台作为政府方签署ppp项目合同；项目不属于公共产品或公共服务领域的；项目合作期限低于十年的；项目未进行进行物有所值和财政承受能力论证的等等。这些问题如果任其泛滥，将会导致政府债务增加，没有起到PPP模式本应有的积极作用，应该坚决杜绝。

三、建立合理的项目风险与收益分担机制

科学合理的对项目风险与收益进行分配，是PPP健康发展和成功的保障。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而企业的经营活动则与融资、经营等风险相关，因此根据项目具体情况在政府和社会资本分配风险，建立合理公平的风险分担机制。政府同时还要积极协调好参与方利益。类似在垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施ppp项目实施过程中，有些社会投资者可能会为了逐利，利用自然垄断属性，乱收费、高收费，导致社会不良影响，对于这种情况，政府不能被企业“牵着鼻子走”，而要制定相应的约束机制，确保公共利益优先，对社会资本的利润进行调节，代表公众利益的同时保证社会资本能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。在一些完全由政府购买可用性服务的基础设施PPP项目合同签订前，谈判时政府方对PPP核心要意“长期合作、利益共享、风险共担”要有充分的理解，组建项目公司投入股本金多少一定要与收益挂钩，否则政府方将会承担较高的财务成本，造成政府方不必要的损失；同时在合同谈判时，对于运营方案的敲定要慎之又慎，PPP项目中社会资本方往往重视建设而轻视运营，对运营的监管尤其重要，如果政府监管理念不清、角色错位将影响到PPP项目的成败。

总之，虽然我市PPP工作已经卓有成效，但是确实还存在不少问题，我们不应该回避问题，而是要认真的对待、反思、解决问题。职能部门要加强对国家政策以及PPP模式的学习，要全面掌握PPP的核心要领，在实际工作中要对实施方案、招标采购文件，PPP项目合同进行认真审查，规范PPP操作流程。