基层纪检监察组织建设思考

家和事兴 • 能斌

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县级

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基层

巡察

委员

监察

纪委

　　可否在县级探索构建“点”“线”“面”相结合的党内立体监督体系，即镇村（企）纪检委员、监察专员蹲“点”监督、县级纪检监察机关及派驻（出）机构在“线”监督、县级党委巡察全“面”监督有机结合、良性互动：

在县级层面，健全党委巡察机构，深化纪检体制改革，设立监察委员会，派驻县直部门纪检监察组；在乡镇层面，划片设立县级纪检监察机关派出纪检监察机构，撤销乡镇纪委、乡镇办案协作区，乡镇只设专职纪检委员、监察专员；在乡镇以下，基层站所、村（居）党支部（党总支）设纪检委员。

基层纪检监察组织是纪检监察工作的“神经末梢”，是巩固党的执政基础的重要力量。随着经济社会转型发展，全面从严治党向基层延伸，加强基层纪检监察组织建设越来越重要、越来越迫切。基层纪检监察组织建设存在哪些问题，又该如何加强？在仙桃市彭场镇挂职期间，我对这里的基层纪检组织建设进行了一些调研和思考。

一、存在的主要问题

从调研情况看，当前基层纪检监察组织建设存在的主要问题表现为人员难配、专职难专、监督难实、保障难强等“四难”：

（一）人员难配，纪检监察力量薄弱。随着党风廉政建设和反腐败工作深入推进，查处“微腐败”力度持续加大，基层纪检监察机关的工作任务较以往更加繁重，配齐配强乡镇纪检监察专干显得越来越紧迫而重要。但现实情况是，一方面，配齐配强纪检监察干部难度大。基层符合纪检监察工作要求、适应纪检监察工作节奏的干部并不多，好不容易选到的优秀纪检监察干部往往又干不久；放低标准选择的纪检监察干部又难以适应纪检工作要求；坚持选人标准又难以配齐纪检监察干部特别是村级纪检委员，存在缺位、虚位情况。例如：彭场镇现任镇长和两名党委副书记均由乡镇纪委书记升任，现任纪委书记由组织委员转任；镇纪委从事纪检工作5年以上的仅1人；全镇51个村（居）花了一年多时间才勉强配齐纪检委员。另一方面，即便配齐了纪检监察干部，力量仍显薄弱。依然难以满足全面从严治党向基层延伸，围绕打赢扶贫攻坚战，坚决查处侵害群众利益的腐败问题等工作需求，人少事多、疲于应付等问题突出。例如，2016年乡镇换届之前，彭场镇纪委委员为5人，其中专职2人，兼职3人；换届后，纪委委员仍为5人，其中专职3人，兼职2人，另外聘用1人。虽然实际办案人数由2人增至4人，但年办案数量却从3件增至近30件，力量投入与案件增速之间差距较大，镇纪委基本无暇主动开展调查研究，查找违纪问题线索只能依靠群众举报“守株待兔”。

（二）专职难专，“三转”不够到位。上面千条线，下面一根针。作为“针眼”的最基层政权机关的乡镇干部，难免身兼多职，纪检监察干部也不例外，与深入推进“三转”、聚焦监督执纪问责主业等要求还有差距。例如：彭场镇上届纪委书记除负责纪检监察工作外，还分管工业战线工作；本届纪委书记先是分管精神文明建设战线，后又调整为城建战线。出现这种情况，既有基层人少事多方面的原因，也有镇村纪检监察干部成长空间有限，不转岗、不分管其他工作就很难晋升方面的因素。一些基层站所和村（居）党支部的纪检委员虽然配起来了，但在履职尽责方面还没有完全发挥作用，工作中“睁一只眼闭一只眼”，能回避就回避，不愿得罪人；有的对自己的职责不了解，任务不明确，工作没方向，不知道干什么，主要精力都集中到其他工作上去了；有的不会干，对怎么监督、怎么宣传、怎么协调，力不从心，无从下手，发现问题也不知道怎么办。

（三）监督难实，熟人从严不易。镇村范围小，是个“熟人社会”，基层干部之间低头不见抬头见，人情、关系让监督执纪问责从严较真步履蹒跚。在组织监督层面，近年来推行的乡镇办案协作区，虽然有利于大案要案的办理，但依然不能解决一般性案件由本镇纪检监察干部办理的问题。很多时候纪检监察部门的监督执纪问责工作刚开始，说情的、施压的、调侃的，甚至威胁的就都来了，使得部分镇村纪检监察干部产生了两个“担心”：担心监督过严会引来被监督人或者利益关联者打击报复，甚至被身边人孤立；担心大胆监督执纪会影响个人考核考评、推荐晋升，工作甩不开膀子。在群众监督层面，随着新型城镇化的推进发展，农村大量青壮年外出务工或经商，有文化、有头脑的乡贤能人越来越少，导致对村集体资产和村“两委”监督弱化，群众要么认为都是几个熟悉的人，不会捣鬼；要么认为都是几个难缠的人，随他们去，监督存在死角、空白。例如，彭场镇联合村按照要求每月公开村级重大事项，但群众并不关心，不闻也不问，漏洞百出的决策决议居然无人检举，一定程度上导致该村党支部原书记张朋来逐步走向违纪违法的“深渊”，被立案查处并移送司法机关处理。

（四）保障难强，运转不够顺畅。一是后勤保障难以满足需求。受乡镇财力限制和发展不平衡影响，乡镇纪委普遍缺乏信息化科技化的办案设备。例如，彭场镇纪委办案取证和记录主要依靠工作人员的手机。二是学习培训不能适应需求。县级纪检监察机关缺乏专门的培训基地，难以满足近年来纪检监察工作变化大、镇村纪检干部岗位变动频繁，急需加强纪检监察业务培训现实需求。三是福利待遇保障偏低。特别是村（居）纪检委员的福利待遇普遍偏低。目前村（居）干部的工资、工作等经费一般是按照职数划拨，支部书记参照公务员工资发放，其他支部委员也有统一的工作标准和经费，而纪检委员的工资、误工补贴以及必要的办公经费，暂时还没有硬性统一标准。虽然条件好的乡镇拿出一定资金给予纪检委员少量补助，但相比其他支部委员还是有很大差距，一定程度上影响了村（居）纪检委员的工作积极性。

二、对策建议

基层纪检组织建设存在的上述问题，虽然出在镇村，但受行政管理、体制改革、财力保障等因素制约，要较好解决，还必须上升到县级，从县级层面研究解决。结合仙桃市近年来的实践，建议以党的十九大精神为指引，以纪检体制和监察体制改革为契机，在县级探索构建“点”“线”“面”相结合的党内立体监督体系，即镇村（企）纪检委员、监察专员蹲“点”监督、县级纪检监察机关及派驻（出）机构在“线”监督、县级党委巡察全“面”监督有机结合、良性互动，充分发挥自上而下的组织监督和自下而上的群众监督作用，推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸。

（一）推动基层纪检监察体制改革。

根据党章第四十五条规定：“党的基层委员会是设立纪律检查委员会，还是设立纪律检查委员，由它的上一级党组织根据具体情况决定。党的总支委员会和支部委员会设纪律检查委员”，结合当前正在推进的监察体制改革有关部署要求，改革县级纪检监察组织设置：在县级层面，深化纪检体制改革，设立监察委员会，派驻县直部门纪检监察组；在乡镇层面，划片设立县级纪检监察机关派出纪检监察机构，撤销乡镇纪委、乡镇办案协作区，乡镇只设专职纪检委员、监察专员；在乡镇以下，基层站所、村（居）党支部（党总支）设纪检委员。

一是在县级层面，设立县级监察委员会，与县级纪委合署办公，撤销县级监察局、预防腐败局以及检察院反贪、反渎、预防职务犯罪等部门，相关机构、职能、人员转隶到监察委员会；结合纪检监察体制改革，调整纪委、监委内设机构职能；将县直部门派驻纪检组更名为派驻县直部门纪检监察组。

二是在乡镇层面，按照“合理配置、地域相近、有利工作”的原则，以3-5个乡镇为一个片区，划片设立县级纪检监察机关派出纪检监察机构，每个片区派出纪检监察机构定编6-10个；撤销乡镇纪委，原乡镇纪委编制、人员划转县级纪检监察机关统筹用于片区派出纪检监察机构设置，乡镇只设1名专职纪检委员，兼任监察专员。片区派出纪检监察机构主要负责人由县级纪委会同组织部提名并进行考察，其他干部选调使用、交流轮岗、培训锻炼等，由县级纪检监察机关统筹协调、统一安排。

三是在乡镇以下，每个乡镇基层站所、村（居）党支部（党总支）设1名纪检委员，兼任监察专员，可以由党支部（党总支）委员兼任，也可以另选其他党员担任。此外，还可以探索在非公企业设纪检委员、监察专员。

上述改革探索，可以推动实现乡镇纪检监察干部专职化、村（居）纪检委员和监察专员常态化，解决乡镇纪检力量薄弱分散、专职不专等问题，为全面从严治党向纵深发展奠定组织基础。

（二）理顺基层纪检监察组织工作职责。

一是在县级层面，合署办公的县级纪委、监委，履行纪检、监察两项职能，实行一套工作机构、两个机关名称，共同设立内设机构。县级纪委、监委派驻县直部门纪检监察组，履行对驻在部门党组及其成员的监督职责。

二是在乡镇层面，片区派出纪检监察机构负责所辖片区的监督执纪问责工作，接受县级纪检监察机关直接领导、统一管理，并向其报告工作。县级纪检监察机关定期组织派出纪检监察机构开展执纪监督、执纪审查、执纪审理交叉检查交流等活动，提高其执纪监督、执纪审查质量和水平。

乡镇专职纪检委员接受乡镇党委和县级纪委双重领导，负责协助乡镇党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，协助片区派出纪检监察机构做好所在乡镇的监督执纪问责工作；乡镇监察专员对派出它的监察机关负责，协助派出它的监察机关独立行使监察权。

三是在乡镇以下，基层站所、村（居）和非公企业纪检委员（监察专员）接受上级纪委（监委）领导，负责本单位、本村（居）本企业日常监督工作，协助乡镇专职纪检员、监察专员和片区派出纪检监察机构工作。

按照上述职责，县级纪检监察机关可以根据工作需要，统筹调度各县直部门派驻纪检监察组和片区派出纪检监察机构工作力量；片区派出纪检监察机构可以根据工作需要，统筹调度所辖片区的乡镇专职纪检员、监察专员和村（居）、非公企业纪检委员、监察专员参与工作。这样既可以更好发挥镇村（企）纪检委员、监察专员蹲“点”监督、县级纪检监察机关及派驻（出）纪检监察机构在“线”监督作用，又可以较好解决基层办案力量不足、监督对象有死角空白、熟人社会甩不开膀子监督等问题。

（三）强化基层纪检监察工作保障机制。

一是加强后勤保障。建立片区派出纪检监察机构办公条件、工作经费、后勤保障等财政单独列支、县级纪检监察机关统筹调配制度。整合撤销的乡镇纪委谈话室、办案设备等资源，并根据实际工作需要，及时更新升级片区派出纪检监察机构办案设施设备，着力解决基层纪检监察机构后勤保障不力问题。

二是加强培训交流。完善县级纪检监察机关、派驻县直部门纪检监察组、片区派出纪检监察机构、乡镇专职纪检委员、监察专员定期轮岗交流、学习培训、上挂下派制度。积极借助地方高校、党校资源举办纪检监察业务轮训班，通过经常性的业务学习、经验交流、案例引路、问题讨论等活动，着力解决基层纪检监察干部能力不足、学习不够问题。

三是健全激励机制。创新基层纪检监察干部考评激励机制，探索实行片区派出纪检监察机构干部奖励工资、村（居）纪检委员福利待遇与绩效考核挂钩制度，严格奖优罚劣，激发基层纪检监察干部干事创业热情。

（四）健全和完善县级党委巡察制度。

实践证明，建立县级党委巡察制度，是巡视这一全面从严治党利剑向基层的延伸和拓展的重要制度性安排和举措。县市党委应把巡察工作作为履行党委主体责任、强化党内监督的重要抓手，建立健全巡察制度和巡察人员库。

在巡察对象上，实行县级党委一届任期内，对所辖乡镇（街道）、县直部门、企事业单位党组织实现巡察全覆盖，并视情延伸至村级。

在巡察内容上，重点围绕执行党章和其他党内法规、遵守党的纪律，落实“两个责任”等情况进行巡察，将发现问题、准确认定问题和严肃处理问题贯穿巡察全过程。

在巡察方式上，坚持常规巡察与专项巡察相结合，综合运用民主测评、受理举报，抽查账务、个别谈话、明察暗访等多种方式，着力发现违反“六大纪律”等问题。

在结果运用上，对巡察中发现的问题统一移交县级纪检监察机关分类处理、跟踪督办，有关结果作为党委政府综合考核、干部推荐重用的重要依据。

建立健全巡察制度，既可以更好发挥党委巡察全“面”监督的震慑作用，又可以较好解决部分基层干部群众不想监督、不愿监督、不敢监督等问题，打通全面从严治党向基层延伸的“最后一公里”。