基础法学知识体系汇编读本 卢少奇

卢少奇文集

第六编 诉讼程序知识编

第70章 行政诉讼法程序概述

　　行政诉讼是我国三大诉讼制度体系中极具特殊性的司法救济制度，俗称“民告官”诉讼，是国家为规范公权力运行、制衡行政机关执法行为、保障行政相对人合法权益专门设立的司法监督程序。在我国法治体系架构中，民事诉讼解决平等民事主体之间的人身、财产纠纷，刑事诉讼解决国家追诉犯罪、惩治违法犯罪行为的问题，而行政诉讼唯一、专属的核心功能，就是通过司法权监督行政权，解决老百姓、企业与国家行政机关之间的行政争议。不同于民事、刑事诉讼的权利纠纷、犯罪追诉属性，行政诉讼本质是权力监督型诉讼，整套程序规则、审理逻辑、举证原则、裁判标准、启动条件都具有极强的专属特征，是普通群众学法、懂法、维权最关键、最容易混淆、最需要精准掌握的诉讼程序。

　　从制度定位来看，行政诉讼程序是全面依法治国、依法行政的核心兜底程序。国家各级行政机关承担着社会管理、市场监管、民生保障、资源管控、秩序维护等所有公共管理职能，行政行为覆盖面广、执行力强、直接影响群众切身利益。为防止行政权力滥用、杜绝随意执法、程序违法、事实不清、适用法律错误等问题，国家专门设立行政诉讼司法审查程序，让所有受到行政行为侵害的公民、法人或者其他组织，拥有一条中立的司法救济渠道。行政诉讼并不是简单的双方打官司，它承载着约束公权力、促进行政机关规范执法、维护法律统一实施的重大法治使命。

　　行政诉讼的整体流程，包含起诉、立案登记、庭前准备、开庭审理、法庭评议、一审裁判、上诉二审、再审监督、裁判执行完整闭环。这套大框架和民事诉讼、刑事诉讼具有共通之处，所以本书前面章节统一介绍了一审、二审、再审、审判监督、执行等通用诉讼规则。但仅仅框架相似，内在的价值取向、举证分配、审查范围、当事人权利义务，和另外两类诉讼有着根本性差别，这也是学习行政诉讼最容易混淆的地方，必须细致区分。

　　行政诉讼第一个标志性特点，就是当事人身份恒定，原被告地位不能互换。原告，只能是行政相对人，也就是行政行为作用的对象，包括公民、法人以及其他社会组织。被告，只能是作出被诉行政行为的行政机关，法律授权行使行政管理职权的组织，也可以作为被告。在行政诉讼当中，行政机关不能提起反诉，不能作为原告起诉行政相对人。民事诉讼中原被告地位平等，原告可以起诉被告，被告也可以反诉原告；刑事诉讼是国家检察院代表国家追诉被告人，被告人也不能反过来起诉检察院。唯独行政诉讼，被告固定为公权力机关，原告是普通主体，这一构造决定了行政诉讼天然带有司法监督属性。

　　行政诉讼第二个核心规则，举证责任倒置，这是行政诉讼区别于民事、刑事诉讼最核心的制度。法律明确规定，行政机关作出行政行为，必须遵循先取证，后裁决的法定顺序。行政机关要作出处罚、许可、强制、征收等行政行为，必须在作出决定之前，收集齐全、合法、有效的证据，查清事实，再依据法律作出行政决定。绝对不允许先作出行政决定，事后再去搜集证据来证明自己行为合法。如果行政机关颠倒顺序，先作出决定，事后再补充证据，属于严重程序违法，事后搜集的证据，法庭不予采信。

　　为什么法律要设置这样硬性的程序要求？行政机关手握公权力，拥有调查取证的人力、物力、执法权限，普通公民没有对应的取证能力。行政机关在作出行政行为的时候，就应当把事实、证据全部落实到位。如果允许事后补证据，公权力就会不受约束，先随便作出决定，出事之后再找材料来圆自己的行政行为，法律的严肃性就会荡然无存。进入诉讼之后，举证责任落在被告行政机关身上。行政机关必须提交当初作出行政行为时已经收集的全部证据、法律依据，证明该行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。如果行政机关拿不出证据，或者逾期不提交证据，法院直接认定行政行为没有证据支撑，判决行政机关败诉。原告只需要证明两件基础事实：第一，原告和这个行政行为存在利害关系；第二，被诉行政行为客观存在。原告不需要去证明行政行为违法，这一点和民事诉讼“谁主张谁举证”完全不同。

　　行政诉讼的审理范围，人民法院以审查行政行为合法性为核心，原则上不审查行政行为的合理性。简单来讲，法院审理案件，重点核查四个方面：行政机关有没有法定职权、作出行政行为的程序是否合法、适用法律条文是否正确、认定事实的证据是否充分。只有行政处罚明显不当，或者涉及款项金额认定确有错误的情形，法院才可以作出变更判决。除此之外，就算行政行为存在轻微不合理，只要程序、证据、法律适用没有问题，法院一般不会干预行政机关自由裁量的空间。这和刑事诉讼全面审查罪与非罪、罪重罪轻，民事诉讼全面审查当事人全部权利主张，有着明显区别。

　　行政诉讼还有一个关键概念：起诉期限。很多群众容易把起诉期限和民事诉讼的诉讼时效混为一谈，二者法律效果完全不一样。民事诉讼时效，是可以中断、重新计算的；行政诉讼的起诉期限属于除斥期间，不中断、不中止、不延长，法律规定多久，就必须在该期限内提起诉讼。一旦超过法定起诉期限，当事人丧失起诉权利，法院不再受理案件。法律这样设置，目的是稳定行政管理秩序，行政法律关系不能长期处于不确定的状态。公民、法人在收到行政决定书之后，一定要仔细阅读文书上面载明的起诉期限，及时行使司法救济权利，逾期之后，即便行政行为确实存在违法，法院也不会受理。

　　立案登记制是行政诉讼进入审理的第一道关口。过去行政案件立案门槛较高，现在实行立案登记。只要符合起诉条件，法院应当当场登记立案。对于材料不全的，一次性告知补正材料。不符合起诉条件的，出具书面裁定不予立案，当事人对不予立案裁定不服，可以上诉。立案之后，法院会向被告行政机关送达起诉状副本。行政机关收到起诉状副本之后，必须在法定时限内向人民法院提交答辩状，连同当初作出行政行为的全部证据、规范性文件。如果行政机关无正当理由逾期提交证据，直接视为没有证据，承担败诉后果。这是举证倒置规则在实务当中最直接的体现。

　　庭前准备阶段，是行政诉讼不可缺少的环节。法院可以组织双方交换证据，梳理争议焦点。行政诉讼的庭前准备，不像重大刑事案件那样有法定强制庭前会议制度，但法官可以根据案件复杂程度，组织各方进行程序性沟通，固定争议，减少庭审不必要的争执。通过证据交换，原告可以提前查看行政机关提交的全部案卷材料，提前找到行政行为存在的程序瑕疵、证据缺陷，为正式庭审的举证质证、法庭辩论做好准备。对于案情简单、事实清楚的行政案件，还可以依法适用简易程序审理，提升办案效率。

　　正式开庭审理阶段，整体流程和其他诉讼大体一致，包含开庭宣布、法庭调查、举证质证、法庭辩论、当事人最后陈述、休庭评议、宣判。庭审全程录音录像，完整留存全部庭审活动记录，原始资料归档保存，不得剪辑删减。在法庭调查环节，由被告行政机关出示证据，逐一证明行政行为合法；原告针对被告提交的证据进行质证，提出异议，指出证据存在的瑕疵、程序违法之处。法庭辩论阶段，双方围绕行政行为的职权、程序、证据、法律适用展开辩论。最后，当事人发表最后陈述意见。全部庭审内容被录音录像固定下来，后续如果进入再审、申诉、检察监督，原始庭审录像就是核查庭审情况的核心依据，约束法官依法审判，保障庭审忠于客观事实。

　　一审裁判的类型分为多种。法院经过审理，根据不同案情，可以作出驳回原告诉讼请求判决、撤销行政行为判决、确认行政行为违法、确认行政行为无效、责令行政机关限期履行法定职责、变更行政处罚等不同裁判。如果判决撤销行政行为，行政机关不得再以同一事实和理由，作出和原来基本相同的行政行为，防止行政机关反复作出违法行政行为，反复消耗当事人的时间精力。

　　当事人对一审判决不服，可以向上一级人民法院提起上诉，进入二审程序。行政诉讼二审，对一审裁判以及被诉行政行为一并进行全面审查。二审法院审理之后，根据案件情况维持原判、改判，或者发回原审法院重新审理。二审裁判一经送达，即为生效裁判。

　　生效裁判作出之后，如果当事人仍然认为裁判存在错误，可以申请再审，进入审判监督程序。当事人申请再审，并不停止原裁判的执行。当事人也可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉，由检察院对生效裁判开展法律监督。检察院提起抗诉的案件，人民法院必须再审。

　　裁判生效之后，行政机关必须履行生效判决、裁定。如果行政机关拒绝履行生效裁判，人民法院可以采取多项强制措施强制执行。法院可以划拨应当支付的款项；对行政机关负责人按日处以罚款；向该行政机关的上级行政机关、监察机关发送司法建议，由上级机关或者监察机关对相关负责人进行处分；情节严重，拒不执行裁判构成犯罪的，依法追究相关人员刑事责任。这套强制执行机制，保障老百姓胜诉之后，裁判能够落地兑现，不会出现赢了官司，权利却得不到落实的情况。

　　行政诉讼当中，还有行政附带民事的特殊情形。有些行政争议和民事纠纷交织在一起，比如行政机关登记不动产，民事上存在权属纠纷。当事人可以申请，法院可以一并审理相关民事争议，一次性化解关联纠纷，减少当事人反复诉讼的负担。但行政附带民事，仅仅是合并审理，行政争议审查合法性，民事争议按照民事法律规则裁判，两套法律规则不能混同。

　　行政诉讼还有受案范围的边界，不是所有和行政机关相关的事情都可以提起行政诉讼。法律明确划定可以起诉的范围：行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收征用、行政机关不履行法定职责、行政协议等行为，可以起诉。而国防、外交等国家行为；行政机关内部人事处分、奖惩；抽象的规范性文件，一般不能直接提起行政诉讼。很多群众分不清哪些能告、哪些不能告，盲目起诉，最后法院不予受理，白白耗费时间精力，因此掌握行政诉讼受案边界，是启动行政维权的前提。

　　行政诉讼配套还有行政赔偿制度。如果法院判决行政行为违法，并且该违法行为给公民、法人造成实际损害，当事人可以一并或者单独提起行政赔偿请求，要求国家承担赔偿责任。行政赔偿的前提，是行政行为被确认违法，并且损害结果和违法行政行为之间存在法律上的因果关系。行政赔偿是行政诉讼权利救济的兜底保障，当公权力违法侵害群众权益，国家依法承担赔偿责任。

　　学习行政诉讼，一定要分清行政诉讼和行政复议的关系。行政复议是向行政机关的上级机关申请内部纠错，属于行政内部救济；行政诉讼是向人民法院提起司法审查，属于司法外部救济。二者可以选择，部分案件复议前置，必须先复议，才能起诉。很多当事人会混淆复议和诉讼，不知道两种救济渠道的差别，导致错过期限，丧失维权机会。行政复议和行政诉讼，一个行政内部纠错，一个司法外部监督，共同构成行政权利救济的双层保障体系。

　　总而言之，行政诉讼整套程序，核心就是依靠司法力量监督行政权力，把行政机关的执法行为纳入司法审查范围。这套制度，是我国法治体系里面约束公权力运行、保护普通群众合法权益的重要制度。它通过一整套完整、严谨的诉讼程序，要求行政机关执法必须以事实为依据、以法律为准绳，坚持先取证、后裁决，证据不足就不能作出行政决定。一旦行政行为违法，人民法院可以通过裁判撤销、确认违法，给受到侵害的群众提供司法救济。行政诉讼制度的存在，倒逼各级行政机关不断规范执法程序，重视证据收集，恪守法定职权，推动依法行政不断落地，让公权力在法治轨道之内运行。普通群众掌握行政诉讼程序规则，既可以在自身权益遭受行政行为侵害时依法维权，也能够看懂行政机关执法的法定边界，理解法治对公权力的约束意义。

卢少奇

2026年10月