论宪法体例与宪法内容的关系——以我国现行宪法无附则为视角

卢少奇文集

　　摘要：宪法体例是宪法内容的外在组织、编排形式，体例服务于内容，内容决定体例，体例结构承载宪法原则、宪法思想与制宪价值追求。世界成文宪法通例，宪法典一般由序言、正文、附则三大部分构成，附则主要用于规定过渡性、特定性、临时性事项。我国1982年现行宪法，体例为序言+正文四章，正文依次为总纲、公民的基本权利和义务、国家机构、国旗国歌国徽首都，不设置附则章节，附则不是我国宪法的组成部分。这种体例安排，不是立法技术疏漏，而是立足我国国情、历史经验、人民主权的价值追求作出的制度选择。本文分析体例与内容的辩证关系，阐释我国宪法体例逻辑，对比域外宪法体例差异，揭示我国宪法体例何以承载社会主义宪法精神、原则与治理要求。

　　关键词：宪法体例；宪法内容；总纲；附则；制宪国情

　　一、宪法体例与宪法内容的辩证关系

　　宪法体例，是宪法文本条文的排列顺序、章节划分、架构模式，属于形式范畴；宪法内容，是宪法所要确认的国家制度、权利义务、权力配置、根本任务、价值理念，属于实质范畴。二者是形式与内容的关系。

　　第一，内容决定体例。有什么样的制宪思想、国情现实，就会选择什么样的文本架构。体例不是纯粹技术游戏，每一章的先后顺序、章节取舍，都服务于所要表达的实质内容。

　　第二，体例承载内容。章节顺序本身就传递价值立场。1982宪法把“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前，体例顺序就表达“人民权利优先于国家公权力配置”的人民主权思想。

　　第三，体例反作用于内容。科学合理的体例，可以让宪法原则逻辑清晰、便于理解适用；体例不当，则会割裂制度逻辑，妨碍宪法精神表达。

　　第四，体例具有相对性。序言、总纲、分则、附则，是世界多数成文宪法的常见构件，但附则并非宪法必备构件，是否设置附则，完全取决于一国现实需要。

　　二、宪法附则的性质与功能

　　宪法附则，又叫过渡条款、临时条款、最后条款，是宪法附加章节。它效力和宪法普通条文同等，但具有两大特征：一是特定性，只针对特定事件、特定主体；二是临时性，条件成就、期限届满，附则条款自动失效。

　　域外宪法附则一般规定几类事项：一是宪法生效时间、生效条件；二是新旧法律过渡安排，旧法哪些继续有效、哪些废止；三是新旧政权交替时期临时机构、人员过渡安排；四是宪法名词解释、修改程序补充、特殊历史遗留问题处理。

　　很多国家发生政权更迭、社会剧烈转型，新宪法出台时大量旧制度、旧机构还没有完成清理，就需要附则处理过渡性、一次性、临时性问题。德国基本法、法国第五共和国宪法、俄罗斯宪法，都设有过渡性附则条款，用来化解新旧制度衔接矛盾。

　　三、我国现行宪法的体例结构及其内容逻辑

　　我国1982宪法文本结构：序言；第一章总纲；第二章公民的基本权利和义务；第三章国家机构；第四章国旗、国歌、国徽、首都，全文没有设置“附则”专章 。

　　（一）序言。记载近代历史进程，确立国家根本任务、指导思想、统一战线、民族政策，宣告宪法是国家根本法，具有最高法律效力。把制宪历史正当性、根本法地位放在序言，不需要放到附则当中去规定。

　　（二）总纲。总纲是国家制度的总原则，规定国体、政体、国家结构、经济制度、文化社会生态制度，是整部宪法制度的总基石。总纲规定国家最根本、长期性制度，不处理临时、过渡事项。

　　（三）公民的基本权利和义务。82宪法将本章调整到国家机构之前，彰显人民主权，国家权力来源于人民，权力设置目的是保障公民权利。

　　（四）国家机构。系统规定各类国家机关的产生、职权、运行程序，把人民权力转化为一整套公权力运行体系。宪法修改、宪法监督实施相关规则，直接写在全国人大职权等正文条文之中，不放到附则。

　　（五）国旗、国歌、国徽、首都。国家标志，作为正文最后一章收尾。

　　我国宪法当中，本应由附则承担的部分功能，被分解吸纳到序言、总纲、国家机构的正文条文之内。宪法生效时间，由全国人大公布施行的公告予以明确；宪法修改程序，直接规定在国家机构章节全国人大职权当中；宪法最高法律效力，写在序言最后自然段，不需要依靠附则来完成 。

　　四、我国宪法不设置附则的国情与法理原因

　　第一，制宪社会背景：不存在剧烈政权更替带来的大规模过渡性处置需求。很多国家设置附则，源于革命、政权更迭之后，旧机构、旧法律大量遗留，需要临时过渡条款缓冲。我国1982宪法，是社会主义制度已经稳固确立前提下的全面修宪，社会主义根本制度已经经过几十年实践检验，不存在需要宪法文本内部用专门附则去处置的大规模旧政权遗留机构、临时过渡主体。大量过渡性事务，交由普通法律、立法决定去处理，不必写入宪法典本身。

　　第二，制宪原则：宪法只写已经成熟、长期稳定的根本性制度。彭真主持八二宪法修改时明确：宪法只写已经定下来、成熟的根本性内容，不写试验性、临时性内容 。附则主要收纳临时、一次性、期限性规范，这类临时性规范，不适合写入作为国家长治久安总章程的宪法典。临时性事项，交由普通法律处理，更加灵活。

　　第三，体例逻辑：全部重大规范统一纳入序言与正文，维护宪法体系完整统一。我国宪法坚持，凡是属于宪法层面的重大规则，统一归入序言、总纲、公民权利、国家机构各章，不把重要规范“挤压”到末尾附加章节。宪法最高效力、修改权限、监督实施，全部安置在正文体系内部，逻辑连贯，避免把关键制度放在附加章节，降低社会对该制度的重视程度。

　　第四，历史传承：承袭1954宪法的体例传统。1954宪法即采用序言+正文四章，无附则的结构，75宪法、78宪法延续该传统，八二宪法继承这一成熟体例，是新中国制宪经验的延续。

　　第五，区分宪法典与宪法性法律。过渡、配套、操作性事项，不塞进宪法典，交由选举法、组织法等宪法性法律去解决。宪法典守住根本制度，具体过渡、操作细节，由下位法律完成，这也是我国宪法不设置附则的重要立法技术思路。

　　需要明确：没有附则，不等于缺少过渡性规则，只是不设“附则”这一独立章节。相关功能向外分流给序言、正文条文以及宪法性法律，宪法的完整性、最高效力不受任何减损。

　　五、与域外宪法体例的主要区别

　　第一，过渡事项处理模式不同。不少西方国家宪法设置独立附则（过渡条款），把新旧交替的临时规则收纳在末尾附加部分；我国不设立附则专章，根本性重大原则纳入序言与正文，临时操作性问题交由普通立法。

　　第二，序言地位不同。很多西方国家宪法序言简短，没有直接法律效力；我国宪法序言篇幅较长，记载历史、确立根本任务，具有法律效力，承担一部分域外宪法附则、序言混合承担的宣告功能。

　　第三，权利与权力编排顺序不同。不少国家宪法先写国家机构权力，后写公民权利；我国1982宪法把公民基本权利义务放在国家机构之前，体例顺序直接体现人民主权价值取向，这是体例承载实质内容的典型体现。

　　第四，总纲的地位差异。我国总纲一章高度发达，集中规定国体、经济、文化、社会、生态一整套根本制度；很多外国宪法没有“总纲”这种集中、系统的总则式篇章，制度分散在各个章节。我国总纲，集中承载社会主义宪法原则，是理解整部宪法的钥匙。

　　六、体例安排所表达的我国宪法思想、原则与价值

　　第一，人民主权原则。体例上将公民权利前置，国家机构后置，表达国家权力来源于人民，权力设置目的是保障人民权利。

　　第二，社会主义根本制度居于统领地位。总纲置于正文第一章，把国体、社会主义经济制度等根本性制度放在最前面，所有后面公民权利、国家机构，都服从总纲确立的制度框架。

　　第三，强调宪法的长期性、稳定性。不设置大量会到期失效的附则临时条款，宪法典立足于长远治理，临时变动事项交给普通法律，维护宪法作为根本法的稳定形象。

　　第四，历史逻辑与法理逻辑统一。序言通过回顾近代历史，阐明制度来源的历史正当性；正文展开制度安排，历史叙事与制度规范结合，这是我国宪法体例独有的特点。

　　七、实践启示

　　第一，认识宪法，不能只看条文内容，也要读懂体例背后的价值。章节顺序、有无附则，不是简单排版，是制宪思想、国情条件的产物。

　　第二，宪法典不是包揽全部问题。没有附则，不代表不需要过渡规则，过渡性、操作性规范，通过宪法性法律予以配套，形成“宪法典+宪法性法律”完整宪法体系。

　　第三，体例服务内容，形式服从实质。借鉴外国宪法，不能简单照搬章节结构，必须立足本国国情，我国不设附则，是符合我国实际的理性制度选择，不是体例缺陷。

　　结语

　　宪法体例是形式，宪法制度、宪法思想是实质，内容决定体例，体例表达内容。世界成文宪法存在序言、正文、附则的一般模式，但附则并非宪法必备组成部分。我国现行宪法采用序言、总纲、公民基本权利义务、国家机构、国家标志的体例，不设置附则专章。这一体例，植根于我国社会主义制度已经稳固的国情，继承新中国制宪历史经验，把根本性长期性制度集中安置在序言和正文当中，临时性过渡事务分流到宪法性法律处理。体例编排顺序，彰显人民主权、社会主义制度优先等宪法原则。对比域外宪法，我国体例安排体现中国特色，既吸收人类立宪有益经验，又不机械照搬外国的附则模式，实现形式体例与我国宪法实质精神高度统一。

　　参考文献：

　　1. 张文显《法理学》

　　2. 《中华人民共和国宪法》（2018修正）

　　3. 许崇德《宪法学》

　　　　　　　　　　　卢少奇

　　　　　　　　　　2026年8月