论违宪责任的主体与责任构成

卢少奇文集

　　摘要：违宪责任是特殊的法律责任，区别于民事、行政、刑事法律责任。并非全部公权力机关当然同等地成为违宪责任主体。违宪多产生于权力机关、武装领导机关等从事规范性文件、政策创制的公权力主体，主要发生在立法、政策制定环节，因科学立法出现偏差，形成抽象违宪。单纯执行法律的行政机关、司法机关实施具体执法司法行为，一般不产生制定意义上的违宪，更多产生普通违法责任。违宪责任不能停留在抽象理论，必须建立完整的错误发现体系与错误纠正体系。一方面依靠公民行使宪法赋予的监督权，发现违宪问题之后向最高权力机关举报、提交审查建议；另一方面由上级权力机关行使宪法监督职权，开展审查、作出裁决、予以纠正。两套机制相互配合，形成闭环，避免违宪责任沦为空洞口号。厘清违宪责任的适用主体、构成要件、发现与纠正机制，对于理解合宪性审查制度、维护宪法最高权威具有重要理论价值。

　　关键词：违宪责任；违宪主体；抽象违宪；公民监督权；发现体系；纠正体系；合宪性审查

　　一、违宪责任的概念界定

　　宪法作为国家根本法，具有最高法律效力。我国宪法第五条规定，一切国家机关、武装力量、各政党、社会团体、企业事业组织都必须遵守宪法，一切违反宪法的行为，都必须予以追究。但应当注意，遵守宪法不等于一概都会产生违宪责任。

　　违宪行为分为抽象违宪与具体违宪。抽象违宪，核心是创制规范、制定政策层面出现问题，机关制定的规范性文件、政策同宪法原则、宪法条文相抵触，大多产生于立法、政策创制活动。具体执行法律的行为，即便存在错误，大多属于行政违法、司法违法，优先适用部门法追究行政、司法责任，一般不直接构成违宪。

　　由此可见，违宪责任主要针对创制规则这一类行为，不是所有公权力机关的每一项公务行为，都能够触发违宪责任。只有从事立法、政策创制的主体，才具备产生抽象违宪行为的现实条件。单纯执行法律的机关，其履职偏差，归属于一般违法责任范畴。违宪责任要落到实处，不能只谈责任构成，还必须回答违宪错误如何被发现、错误如何得到纠正，构建起发现与纠正的完整制度体系，否则制度就仅仅停留在纸面。

　　二、违宪责任的主体范围辨析

　　从行为性质划分，违宪责任主要发生在从事立法、政策创制的公权力主体，并非全部公权力机构都当然可以成为违宪责任主体。

　　第一，权力机关。各级人民代表大会及其常务委员会，是法定的权力机关，承担立法、作出决议决定的职能。权力机关制定地方性法规、作出决议，属于创制规则的行为。一旦所制定的规范性文件内容抵触宪法，因立法环节科学立法出现偏差，即构成抽象违宪，权力机关成为违宪责任主体。这是违宪责任最典型的主体。

　　第二，武装力量领导机关。武装力量领导机关有权制定军队系统内部规范性政策文件，行使规则创制职能。当其制定的政策、规范性文件违背宪法原则时，可以成为违宪责任主体。

　　第三，部分政党。政党制定全局性政策文件，若政策内容与宪法相抵触，也属于违宪责任的主体范畴。

　　行政机关、司法机关，主要定位是执行法律。行政机关执行法律法规作出行政行为，司法机关审理案件适用法律，是把现成法律付诸实施。即便执行当中出现错误，一般是适用法律错误，构成行政违法、司法违法，通过行政复议、行政诉讼、审判监督程序予以纠正。行政机关、司法机关单纯执行法律的具体行为，一般不成立违宪责任。只有当行政机关去创制行政法规、规章这类规范性文件，开展规则创制活动的时候，才有可能发生抽象违宪，才会成为违宪责任主体。仅仅办案、执法，只执行不造规则，不会产生违宪责任。

　　普通公民个人，负有遵守宪法的义务，但公民个人不能创制国家层面的规范政策，公民侵害他人权益，由民法、刑法等部门法调整，一般不直接承担违宪责任。但是公民依法享有监督权这一项重要政治权利，有权发现公权力主体的违宪问题，向权力机关反映线索，启动监督程序。

　　简言之：违宪责任，重点针对进行立法、政策创制的主体，根源往往是科学立法出现偏差；单纯执行法律的公权力机关，履职出错，属于一般违法，不构成违宪。公民不承担违宪责任，但享有监督、举报违宪问题的政治权利。

　　三、违宪责任的构成要件

　　违宪责任作为特殊法律责任，不能照搬民事侵权责任构成，有自身制度特点。

　　（一）主体要件：主体具备规则创制职权

　　主体必须享有立法、制定规范性政策文件的职权。没有创制规范的权限，仅负责执行法律，即便履职存在错误，也不成立违宪责任。这是违宪责任主体最关键的限定条件。

　　（二）主观方面：不以主观过错为必备要件

　　违宪不问动机善意或者恶意。哪怕权力机关出发点是维护公共利益，主观完全善意，只是立法调研不足、科学立法出现偏差，客观出台的法规政策抵触宪法，照样构成违宪。主观善意不能豁免违宪责任。

　　（三）客观要件：存在抽象的违宪创制行为

　　主要表现为制定规范性文件、政策决议，条文内容违背宪法的规定与宪法基本原则。这里重点是“创制规则”，而不是执行法律。不作为同样可以构成违宪，宪法要求权力机关应当开展相关立法，长期怠于行使立法职权，也属于违宪行为。

　　（四）客体要件：侵害宪法确立的宪政秩序与公民基本权利

　　并不要求必须发生现实具体的人身、财产损害。一份违宪的法规，只要客观上抵触宪法，哪怕还没有具体适用，已经破坏宪法权威，侵害公民基本权利，损害后果即告成立。

　　（五）因果关系：违宪的规范创制行为，与宪法秩序受损之间存在因果联系。

　　四、违宪错误的发现体系

　　违宪责任实现的前提，是违宪错误能够被发现。我国形成两条线索来源，自上而下与自下而上相结合，共同构成违宪错误的发现体系。

　　第一，自上而下，上级权力机关主动排查发现。全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会是监督宪法实施的法定最高权力机关。通过规范性文件备案审查制度，各类法规、决议制定完成之后，依法报送上级权力机关备案。专门委员会、常委会工作机构开展主动审查、专项审查，不需要群众举报，就可以主动筛查规范性文件，从中发现是否存在违宪问题，这是公权力内部自上而下的发现渠道 。

　　第二，自下而上，依靠公民行使监督权提供线索。监督权是宪法赋予公民的一项重要政治权利。公民在社会生活当中，如果发现权力机关、武装领导机关等创制的规范性文件、政策存在违宪问题，有权向全国人大常委会提交审查建议，也就是群众的举报反映渠道 。公民不直接裁判违宪，但是可以把违宪线索提交到最高权力机关，由法定机关受理、登记、甄别，把民间发现的问题导入宪法监督程序。社会团体、企事业单位同样可以提交审查建议。

　　两条线索互为补充。仅靠机关内部审查，会存在视野局限；仅仅依靠群众举报，又缺少专业审查力量。内外结合，违宪错误才不容易被遗漏。

　　五、违宪错误的纠正体系

　　发现违宪线索之后，还必须有一套法定的纠正体系，由权力机关行使裁决权，落实有错必纠，才能够把违宪责任落到实处。裁决、纠正违宪的主体是权力机关，而不是行政机关。

　　完整处理流程分为多个环节。第一，线索受理登记。对于主动审查发现的线索，或是公民提交的审查建议，由全国人大常委会工作机构统一登记，开展初步甄别。第二，实质审查。交由专门委员会开展合宪性审查，研判该规范性文件是否确实抵触宪法。第三，督促制定机关自我纠错。经审查确认存在违宪，首先向文件制定机关沟通，督促其自行修改、废止违宪的内容。第四，权力机关作出终局裁决。制定机关拒不纠正的，由全国人大或者全国人大常委会行使法定职权，作出撤销该违宪规范性文件、违宪决议的正式决定，宣告该规范无效，这是权力机关的裁决权。第五，对相关责任人员追责。对于立法、政策制定环节出现重大疏漏的主管人员与直接责任人，可以依法启动罢免，或者移送监察机关追究政务责任，实现机关责任与个人责任一并落实 。

　　举例：某省级人大，本意是保护本地群众利益，主观并无恶意，但是立法调研不充分，科学立法存在偏差，出台地方性法规不当限制公民基本权利，客观内容抵触宪法。发现渠道：既可以是全国人大常委会备案审查主动发现，也可以是普通公民行使监督权，向全国人大常委会提交审查建议，指出该法规存在违宪嫌疑。纠正流程：经审查确认违宪，先督促该省人大自行修改；拒不修改，则由全国人大常委会作出裁决，撤销该地方性法规，对负有责任的人员同步追责。而如果行政机关依据这份法规去作出处罚，行政机关只是执行，行政机关本身不构成违宪，只是行政行为违法，通过行政诉讼途径解决。

　　六、违宪责任与一般法律责任的区分

　　第一，主体条件不同。违宪责任主体，重点是拥有立法、政策创制职权的主体；单纯执行法律的行政、司法机关，执行出错只承担行政、司法责任。民事责任主体可以是全部自然人、法人。

　　第二，行为性质不同。违宪多是抽象的创制规范行为，根源在于立法、政策制定环节偏差；行政、刑事等法律责任，大多是具体执行、具体侵权行为。

　　第三，主观要件不同。违宪责任不问故意过失，善意也可以构成违宪；一般过错责任，需要具备故意或者过失。

　　第四，责任形式不同。违宪责任主要是撤销文件、罢免等；民事责任是赔偿返还，刑事责任是刑罚。

　　第五，追责机关不同。违宪的发现线索可以来源于公民，但裁决纠正权专属于上级权力机关；普通法律责任由司法机关、行政机关处理。

　　七、制度实践意义

　　厘清违宪责任主体，区分“创制规范”和“执行法律”，同时建立完整的错误发现、错误纠正体系，有着现实实践意义。

　　其一，不能把一切公权力机关的一切违法，全部归为违宪。执行当中的错误，优先走行政、司法救济渠道，不要混淆违宪和普通违法。

　　其二，违宪多出现在立法、政策制定环节，对权力机关、武装领导机关等创制主体提出更高要求，必须坚持科学立法、民主立法，从源头防范违宪风险。

　　其三，即便立法机关主观动机良好，只要立法出现偏差，客观规范抵触宪法，就要承担违宪责任，不能以动机善意作为免责理由。

　　其四，充分尊重公民的监督权。公民作为国家权力的监督者，有权发现违宪问题并且向最高权力机关反映线索，这是全过程人民民主在宪法监督领域的体现。

　　其五，发现体系与纠正体系缺一不可。只有线索发现，没有权力机关的裁决纠正，违宪责任就是空话；只有内部审查，缺少群众自下而上的线索渠道，监督体系就不够完整。两条路径配合，有错必纠，才能够真正维护宪法权威。

　　结语

　　违宪责任并非所有公权力机关都一概能够构成，其主要适用于权力机关、武装领导机关等享有立法、政策创制职权的主体，违宪大多源于科学立法出现偏差，体现为抽象的规范创制行为。单纯执行法律的行政机关、司法机关，履职发生错误，一般构成普通违法，不成立违宪责任。违宪责任不以主观过错为必备要件。制度运行上，要构建完整的错误发现体系与错误纠正体系：一方面上级权力机关开展备案审查主动排查违宪线索，另一方面保障公民行使监督权，公民发现违宪问题，可向全国人大常委会提交审查建议；再由权力机关行使裁决权，督促纠错或者撤销违宪规范，并追究相关人员责任。只有发现与纠正两套机制闭环运行，违宪责任才不会停留在理论条文。准确把握主体、构成以及整套监督程序，才能够正确区分违宪责任与行政、刑事、民事责任，真正理解我国宪法监督与合宪性审查制度。

　　参考文献：

　　1.《中华人民共和国宪法》

　　2.《中华人民共和国立法法》

　　3.胡锦光《宪法学》

　　　　　　　　　　　卢少奇

　　　　　　　　　 2026年8月