诉讼类型化不适用我国行政诉讼

追根溯源

诉讼类型化不适用我国行政诉讼

蔡小雪

大陆法系中的一些国家按照行政争议分类处理。大陆法系国家有关行政诉讼分类主要有无效之诉、撤销之诉、变更之诉、确认之诉，履行之诉、给付之诉等等。诉的类型不同，审理的范围和内容亦有所不同。换言之，诉讼请求是什么，就根据诉的类型进行审查及裁判，无效之诉、撤销之诉、变更之诉、确认之诉，履行之诉、给付之诉等等，根据各类诉的条件进行审查，符合其诉讼请求的诉的种类条件，按照其诉求请求的诉的种类作出相应的判决。如果诉讼请求的诉的种类错误，驳回原告的诉讼请求。

我国2014年和2017年两次修订后的《行政诉讼法》没有对行政诉讼适用诉讼类型作出规定。有人认为，《行政诉讼法》中暗含着行政诉讼适用诉讼类型化的原则。理由如下：

第一，修订后的《行政诉讼法》第49条中规定，提起诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”，第69条至第78条规定的判决方式分别是：驳回诉讼请求判决、撤销判决、确认违法判决、履行判决、给付判决及变更判决。上述规定暗含着，行政诉讼适用诉讼类型化的原则，即根据原告诉讼请求作出判决。

第二，根据法院审理行政案件是根据原告的请求作出的，如果原告没有请求的内容，根据“不告不理”的原则，法院不应进行审查及判决。

第三，诉讼的类型化有利于提高行政审判的效率，节省审判成本。因大陆法系国家的这些分类与我国的诉讼请求分类基本相同。因此，我国行政诉讼亦应诉讼类型化。

依据这一观点，不少法官在立案时，过分强调原告提出的诉讼请求必须符合《行诉解释》第68条规定的诉讼请求中的一种请求，立案法官认为不正确的，可以要求原告变更诉讼请求，拒绝变更的，便可作出不予立案的裁定。

各国的行政诉讼制度都是由各国的国情所决定的，我国的社会制度、文化传统等与大陆法系国家有着明显的不同。因国情不同，故我国行政诉讼制度不能照搬照抄西方某些国家的法律规定，必须根据我国的国情来决定。笔者认为，诉讼类型化不适合我国的国情。理由如下：

一、我国行政诉讼法规定诉讼请求的含义

我国行政诉讼法所规定的诉讼请求是由两部分组成：一是所诉行政行为。因行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，必须要明确被诉行政行为，否则，法院的审查就会缺少审查对象，无法将审查进行下去。因此，明确被诉行政行为是诉讼请求的组成部分。在一般情况下，原告对影响其权益的行政行为提起诉讼，其诉讼对象十分明确。但在一些特殊情况下，原告对所诉的行政行为并不明确，如原告起诉县人民政府征收房屋行为。征收房屋行为是由征收房屋决定、征收房屋补偿决定或征收房屋补偿协议、强制拆除被征收房屋等多个行政行为组成。根据“一行为一诉”的原则，原告必须在诉状中明确具体起诉哪个或者哪几个行政行为。如果所诉行为不明确，法院不知应对哪个或哪几个行政行为进行审查，行政诉讼也就无法进行。二是原告所要达到的目的，即撤销之诉、变更之诉、无效之诉、履行之诉、给付之诉等。

二、诉讼类型化有悖于《行政诉讼法》的立法目的和基本原则

根据2014年修改后的《行政诉讼法》第1条“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”的规定，对行政机关作出的行政行为进行监督是行政诉讼的目的之一。根据该法第6条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，对行政行为进行合法性审查是行政诉讼法的基本原则。为实现行政诉讼法的目的和遵循行政诉讼法的基本原则，法院在审理行政案件时，应当对被诉行政行为的合法性审查，只要与被诉行政行为合法性有关的问题都应进行审查。修订后的《行政诉讼法》只规定了判决的类型化，未规定诉讼类型化，诉讼类型化是原告诉讼请求是什么，法院审什么。对原告没有请求的，但与被诉行政行为合法性有关的问题不审查，显然有悖于合法性审查的原则。

三、修改《行政诉讼》的本意

修改后的《行政诉讼法》有关判决方式的规定，并非含有诉讼类型化之意，而是判决类型化之意。修改后的《行政诉讼法》第69条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”该条规定，与1989年《行政诉讼法》第54条第1项人民法院经过审理，“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”的规定，基本相同。只有对被诉行政行为进行全面审查后，才能判断出被诉行政行为是否证据确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，如果存在上述问题，一律不得作出驳回诉讼请求之判决。也就意味着，需要法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求之限制。修改后的《行政诉讼法》第69条至第78条，仅仅是对判决类型化的规定。即只对原告明确的被诉行政行为的合法性进行审查，审查后适合何种判决方式，就按何种判决方式作出判决，不受诉讼请求的限制,而不是诉讼类型化的规定。

四、诉讼类型化，不利于保护原告的权益

中国普通老百姓对《行政诉讼法》规定的很多名词不了解，难以分清无效之诉、撤销之诉、确认之诉、变更之诉、履行之诉、给付支付之诉等。法官在审理之前也难以判断出应当适用何种之诉的判决，更何况一般老百姓更难弄明白。若采取诉讼类型化，老百姓诉是什么，法院就审什么，因行政诉讼是对被诉行政行为的合法性作出裁判，一旦诉讼请求写错，就有可能被判决驳回原告诉讼请求。被诉行政行为就被生效的判决所羁束，这就意味着原告不得再行起诉，完全丧失了再次起诉的权利。若被诉行政行为不合法，就再无其他救济渠道，不利于老百姓诉讼权利和实体权利的保护，不利于问题的解决，显然与《行政诉讼法》的目的和基本原则相悖。

五、诉讼类型化，不利于问题的解决，不利于树立法院的权威

如果法官在一审释明错误，二审或者申诉阶段法官让原告变更诉讼请求。老百姓会认为，法官戏弄或故意刁难他们，有官官相护之嫌疑，会增加非正常渠道的申诉和上访，不利于问题的解决和维护社会的稳定，同时将会大大降低法院权威及信任度，容易让当事人对法律、法官产生误解。民事诉讼因诉讼请求错误，裁判后原告可以变更诉讼请再次提起民事诉讼。在行政诉讼中，原告仅仅因为诉讼请求错误，被驳回其诉讼请求的，如果不允许变更诉讼请求再次起诉，原告的合法权益难以得到成分的保护。如果允许再次起诉，行政机关会因同一行政行为多次应诉不胜其烦，也会感到法院在刁难行政机关，同时还会造成诉累，浪费行政资源和司法资源。

因为，诉讼类型化不适合我国的国情，我国行政诉讼是对被诉行政行为的合法性问题进行全面审查，故不受原告诉讼请求和理由的限制。原告也很难判断法院应当采取何种判决形式，因此，无须在这个问题过于较真，只要提出上述任何一种请求，法院均应认可。但是，一并提起行政赔偿、一并提出审查规章以下规范性文件、一并请求解决相关民事争议的，是两个诉的合并审理或者是行政附带抽象行政行为的审查，故应当予以明确。

（本文摘自《行政裁判文书的制作》）