<p class="ql-block">各地城投公司的诞生，源于其政企难分的特殊属性——形式上是企业，却承担政府职能；有公司外壳，却依赖政府隐性信用；做公益项目，却要市场化融资。它的诞生并非偶然，而是中国特定历史时期财政体制、法律约束与城市化需求三重矛盾交织的产物。它既是中国城市化进程的“功臣”，也给地方政府累积了巨大的债务风险。当前，在防范化解地方债务风险的背景下，城投公司的市场化转型已成为中国经济与金融稳定的关键一环。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block ql-indent-1">一、 核心矛盾：催生城投的三大根源</p><p class="ql-block ql-indent-1">1. 分税制改革：财权上移，事权下移</p><p class="ql-block ql-indent-1">1994年分税制改革后，中央财政收入占比大幅提升，地方收入占比相应下降，而城市基建、公共服务等支出责任仍主要由地方承担，形成了“钱少事多”的财政困境。地方政府陷入“吃饭财政”，无力支撑大规模城市化建设需求。</p><p class="ql-block ql-indent-1">2. 法律约束：旧《预算法》禁止地方直接举债</p><p class="ql-block ql-indent-1">1994年版《预算法》明确规定，地方各级预算“不列赤字”，地方政府不得发行地方政府债券。这道红线堵住了地方政府直接融资的合法渠道，却挡不住城市化进程对资金的迫切需求。</p><p class="ql-block ql-indent-1">3. 城市化浪潮：基础设施建设资金缺口巨大</p><p class="ql-block ql-indent-1">20世纪90年代起，中国进入城市化加速期，道路、桥梁、供水、污水处理等基础设施建设需要巨额资金投入。地方政府面临着“想建设却没钱，想借钱却没资格”的两难困境。</p> <p class="ql-block ql-indent-1">二、 制度创新：“曲线救国”的融资工具</p><p class="ql-block ql-indent-1">- 历史贡献：为破解困局，地方政府成立国有的“城市建设投资公司”，将土地等资产划入公司，再以这些资产作抵押进行银行贷款或发行债券，从而绕开法律限制，为城市基础设施建设筹集资金。在过去三十余年，城投公司推动了中国城市化进程，将银行资金、政府信用和市场力量结合，填补了地方建设资金缺口，成为地方发展的“加速器”。</p><p class="ql-block ql-indent-1">- 现实挑战：随着土地财政式微、融资监管趋严，城投公司债务风险日益凸显。市场过去对城投债“政府兜底”的“城投信仰”开始动摇，其市场化转型已迫在眉睫。</p><p class="ql-block ql-indent-1">三、 “政企不分”的困境与风险累积</p><p class="ql-block ql-indent-1">城投模式在运转过程中，逐渐形成了一种难以遏制的路径依赖，并演变为系统性金融风险隐患：</p><p class="ql-block ql-indent-1">1. 身份模糊与权责不清：城投公司名义上是独立法人企业，实际决策、人事、资金投向均受政府主导。其承担的公益性项目难以产生足够现金流覆盖债务，形成了“政府项目、企业负债、财政兜底”的风险传导机制。</p><p class="ql-block ql-indent-1">2. “政府兜底”幻觉助长规模扩张：市场曾普遍认为城投债有地方政府隐性担保，这种预期使得城投公司债务规模不断膨胀，最终形成了庞大的隐性债务。</p><p class="ql-block ql-indent-1">3. “土地财政”循环被打破：城投模式的闭环本是“借钱建设→基建推高地价→卖地还债”。但随着房地产市场进入深度调整期，土地出让收入大幅下滑，资金循环链条受阻。许多城投公司账面资产庞大，但多为无法变现的公益设施，自身缺乏盈利能力，偿债压力剧增。</p> <p class="ql-block ql-indent-1">四、 政策导向：从“隐性兜底”到“市场化转型”</p><p class="ql-block ql-indent-1">为避免局部风险演变为系统性金融风险，中央持续出台强有力的化债举措。在“一揽子化债”政策部署下，核心方向是严控债务增量、化解存量，并加快推进城投平台的市场化转型。</p><p class="ql-block ql-indent-1">这并非简单的“切割”，而是一场主动的风险化解与制度重构。通过用政府公债置换部分城投债务、推动城投公司转型为普通国企等方式，旨在打破“政府兜底”幻觉，约束无序投资冲动，推动地方政府从“生产投资型”向“服务型”转变，从根本上减轻地方政府的债务压力。</p><p class="ql-block ql-indent-1">五、 成本传导：化债的社会化分摊</p><p class="ql-block ql-indent-1">化债并非让债务凭空消失，而是通过一系列操作，将集中的、剧烈的风险，转化为分散的、长期的成本。这笔成本正通过多种方式间接传导：</p><p class="ql-block ql-indent-1">1. 储户与理财者：银行被引导提供低息贷款置换城投高息债务，利润空间压缩，存款利率随之下降。同时，随着“城投信仰”打破，相关理财产品的风险显性化，投资者需自负盈亏。</p><p class="ql-block ql-indent-1">2. 公共服务消费者：城投公司运营的公交、供水、供气等公共服务，过去多依赖政府补贴。转型市场化后，为维持运营，部分财政薄弱地区可能会调整价格或优化服务。</p><p class="ql-block ql-indent-1">3. 全社会共同承担：通过“以时间换空间”的方式，用长期的、温和的通货膨胀来稀释庞大的债务，这意味着货币购买力在长期内会缓慢下降。</p> <p class="ql-block ql-indent-1">六、 破局之道：“三资三化”改革</p><p class="ql-block ql-indent-1">在城投平台转型、化解债务的背景下，“三资三化”成为地方政府推动财政转型的重要改革举措，最早由湖南率先启动，并在湖北等地广泛推行。</p><p class="ql-block ql-indent-1">“三资”指国有资源、国有资产和国有资金；“三化”指国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化。其核心目标是实现“三变”：</p><p class="ql-block ql-indent-1">1. 资源变资产：将矿产、林业、水利、土地、数据等六类国有资源进行“确认、确权、确值”，转化为可量化、可交易、可融资的资产，让“沉睡”的资源进入“经营状态”。</p><p class="ql-block ql-indent-1">2. 资产变资本：对实物、股权、债权、特许经营权等五类国有资产，通过REITs（不动产投资信托基金）、ABS（资产支持专项计划）等金融工具，将固化资产转化为流动资本，提前兑现未来收益。</p><p class="ql-block ql-indent-1">3. 资金杠杆化：盘活低效、闲置的国有资金，通过政府引导基金、风险补偿等杠杆化工具，以少量国有资金撬动更多社会资本，放大资金使用效能。</p><p class="ql-block ql-indent-1">这一改革的核心逻辑是通过市场化手段深挖存量资产价值，推动地方财政模式从“土地依赖”向“资本运营”转型，为化解地方债务、保障民生提供新路径。</p><p class="ql-block ql-indent-1">结语</p><p class="ql-block ql-indent-1">城投公司是特定历史阶段的产物，它推动了城市发展，也留下了债务后遗症。当前的改革，是一场主动“去虚火、断兜底、归市场”的风险化解过程。短期内，公众可能会感受到理财风险增加和公共服务价格的微调，但长期来看，这将促使中国经济走得更稳、更健康，让民生保障更加坚实。</p><p class="ql-block">（草根作家收集整理，仅供参考）</p><p class="ql-block" style="text-align:center;">2026年8月7日 星期五</p>