论行政法对信赖利益的保护

田建初 . 和讯律师

　　一、引子

《南方周末》2022年6月10日报道《水上项目遭强拆，水利局因违反“信赖利益”保护原则被判赔一千万元》。

最高人民法院（2023）最高法行申235号《行政裁定书》判决要旨：城镇居民因行政机关违法核发国有土地使用证，享有相应的信赖利益，征收时应当依法予以保护。

看到这些案例，结合在办案过程中，发现诸多案件都涉及信赖利益保护问题。行政行为对信赖利益的损害，已经不是“个别现象”。一旦信赖利益受损而要寻求保护，都会陷入尴尬，且救济难度很大。

　　二、行政信赖利益的涵义。

行政信赖利益是指公民、法人或者其他组织对行政机关的合法行为产生信赖，并基于这种信赖进行一定的行为或放弃一定的权益，当行政机关改变或撤销原行为时，由此给信赖方造成的损失，行政机关应当给予补偿的一种利益。

行政法意义上的信赖利益与民法意义上的信赖利益不同：

传统民法对信赖利益的保护，主要体现在善意取得制度上。近现代民法对信赖利益有了越来越多的保护。缔约过失责任等都是信赖利益保护的产物。

而行政法意义上的信赖利益，则是公法的一项基本原则，行政机关做出行政行为，如果该行为无效或被撤销，相对人基于对行政行为信赖的利益损失应得到补偿，但相对人造成的无效或撤销除外。

行政信赖利益的产生主要基于以下几个要点：

1、行政机关的合法行为，如行政许可、行政决定等。

2、公民、法人或其他组织的信赖，有理由相信行政机关的行为是合法和稳定的。

3、行政机关改变或撤销原行为，当行政机关因为公共利益的需要或者其他法定理由，需要改变或撤销原来的行政行为时，可能会对信赖方造成损失。

4、行政机关的补偿责任，为了维护法律的稳定性和保护公民、法人或其他组织的合法权益，行政机关在改变或撤销原行为时，应当对由此造成的损失依法补偿。这种补偿是对信赖方因信赖行政机关行为而产生的利益的保护。

　　三、行政信赖利益保护的核心依据。

1、直接规定，《行政许可法》第八条：

公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

2、违法许可的撤销与赔偿规定，《行政许可法》第六十九条：

有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

3、救济与赔偿保障规定，《行政处罚法》第七条第二款：

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

　　四、对信赖利益的保护，值得注意的几个问题。

1、适用范围狭小。

行政活动构成了整个社会的重要组成部分，社会成员的绝大多数的社会活动都受到行政法的调整。但是我国目前只在《行政许可法》中确立该原则，并未在其他行政法律法规中予以确定，即是说，我国的信赖利益保护原则仅局限于行政许可这一授益性行政行为，并未对其他行政行为纳入信赖利益保护的范围之中，而在实际生活中，大量存在非行政许可行政行为损害公民信赖利益的案件发生，尽管法院在司法实践中发挥积极能动性，而在非行政许可案件中有意识地采用信赖利益保护原则的精神，但由于无法可依，法院也只能是作为阐释理由，并不能作为判决的直接依据。

司法实践中，信赖利益保护并不仅仅发生在行政许可案件中，在行政确认、行政登记、行政协议中也存在对信赖利益的损害，信赖利益保护原则的适用范围过窄，不利于保护行政相对方的信赖利益。

2、对公共利益的司法判断概念不明确。

《行政许可法》第八条的规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已生效的行政许可。此处使用的“公共利益”是一个不确定的法律概念，这种不确定概念往往赋予行政机关更大的自由裁量权，同时也要求行政主体应在法律框架内进行价值判断以便决定是否将该概念适用于个案之中。

司法实践中，法官往往在公共利益与个人利益之间摇摆不定，因为法官面对“公共利益”这个价值性描述的概念，只能依据法官的良知、自我良知来判断个案中的“公共利益”的概念、范畴，并判断是否适用了于个案。但，在现实生活中，公共利益、集体利益、社会利益本就混淆不清，缺乏一个明确的标准，在判断不明或者判断标准不明确的情况下，极容易出现公共利益的错误判断。

另一方，我国长期采取“公共利益优先”的文化传统以及价值取向，社会本位主义在社会主流价值中一直占主导地位，个人利益往往需要让位于集体、社会、国家利益。于是，我国在立法层次方面也是以公共利益优先原则为主导的，例如，民法领域中规定的违反公共利益的合同属于无效合同。因此，从我国的社会发展历程以及司法实践的经验来看，个人利益“一直被置于利益保护次序的末端，一段时间甚至被完全否定”，法官在审判中缺乏明确的司法判断基准，缺乏对价值进行实证分析的法学思维，在司法实践中易形成“公最优，私最后”的惯性思维，陷入“凡是侵犯绝大多数人的利益的个人利益即是违反公共利益”的思维，对公共利益的司法判断具有随意性，过度偏向和重视公共利益，造成“公益优先变成了公益必须优先”，导致法院在拥有绝对的自由裁量权的同时又忽视对信赖利益的保护，片面注重公共利益，这是对信赖利益予以保护尤其是存续保护所遇到的最大阻碍。

3、行政补偿制度缺位

我国《行政许可法》虽规定了侵犯信赖利益的补偿保护方法，但对补偿的标准、补偿方法、补偿程序并无明文规定，造成行政补偿制度的缺失。主要是行政补偿标准的不明确，《行政许可法》第八条并未明确应采取何种标准，尽管规定的不明确给行政机关拥有绝对的自由裁量权，补偿是否“适当”，其认定权由行政主体拥有，作为补偿主体的行政机关往往会选择对自己损害最小的补偿标准，将会损害行政相对方的信赖利益，也不利于化解、协调行政补偿主体与行政相对方之间的分歧。

　　五、 解决问题的基本框架。

在现有法律框架下，对信赖利益的保护于前所述，在此环境中办案，行政相对人或行政相对人的代理律师的能力是非常有限的。

但提出解决问题之方案，对信赖利益的保护，是有帮助的。

1、虽然我国目前对信赖利益保护制度的立法存在诸多空白，但我们不妨提高站位，将对信赖利益的保护，提高到对当前构建诚信政府、维护社会安定的重要意义上来。

2、虽然我国《行政许可法》并没有明确界定公共利益的范畴，在法律上，公共利益属于不确定的法律概念，学者们对该概念的认识与理解也各有不同，有人从公共利益与个人利益的关系考虑，也有人将公共利益区分为不同种类，认为公共利益是这些利益之和，等等。如果通过法律列举方式（很多国家基本采取列举方式）界定公共利益，如：国防建设、公共设施建设、国民教育等范围。请求听证，确认公共利益，也不妨一试。

3、利益权衡规则的确定。

公共利益与信赖利益的衡量规则，是代理民事案件、行政案件中经常遇到的难题。司法机关对案件的处理要经得住社会效果与法律效果的双重评价，而公共利益以及信赖利益的权衡在一定程度上也是两个效果的体现。要权衡两者，必须要理清两者各自的价值，运用价值位阶原理予以判断。首先是量化信赖原则和公共利益，把握信赖利益和公共利益的性质和位阶方面的衡量，对公共利益涉及的群体人数、群体性利益性质、群体性需求及其对社会需求的可期待性方面予以考量。在此，如有必要也可采取申请听证的方式，确定信赖利益、公共利益是否构成。

另一方面，通过比较，确定衡量规则，在此，要侧重考察行政行为的正当性(即正当目的)、必要性与最小性(及是否符合公共需要、损害最小)、均衡性(是否合理考虑了相关要素)，确定孰轻孰重。

4、积极提供量化行政补偿的标准

有权利就有救济，但救济的功能得以全部实现，需要完善的救济制度的构建。我国《行政许可法》并未明确规定具体的标准，仅规定了“行政机关应当依法给予补偿”，在具体的案例中，行政相对方所获之补偿远远低于所受之损失，甚至会出现相同条件的、相同情况的案件，在不同的法院、不同地区处理后出现相差较大的判决与决定。在此情况下，积极提供符合补偿标准的参考标准，不可或缺。

5、 信赖利益保护原则高于法律优先原则。

信赖利益保护原则最基本的含义是政府实施行政行为也必须诚实信用。信赖利益保护，是当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。当然，这种补偿是对损益的一种弥补，不是惩罚性的。在这里，法律优先原则受到一定程度的弱化，信赖利益保护原则高于法律优先原则。

　　六、结尾。

习近平主席在2013年2月23日在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济”。

信赖利益保护原则是行政法领域的一项基本原则，对规范行政权力行使，促进法治建设具有重要意义。完善行政立法，完善我国行政法的信赖利益保护规则，是保护信赖利益最有力的保障。

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