部门职权的授权形式

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部门管辖职权的授权形式

蔡小雪

一、 部门管辖职权的授权形式

我国法律、行政法规授权部门管辖职权权的形式主要有以下几种：

1．单一授权

即单行法律、行政法规规定将某项行政管理职权授予某个部门的行政机关实施，其他部门的行政机关不得实施该项行政管理职权。例如，《治安管理处罚法》《道路交通安全法》等法律仅授予公安机关实施对违反治安、道路交通等行政管理法律规范行为的行政管理职权，其他行政机关均不得实施该项行政管理职权。又如，《国家安全法》《反间谍法》等法律中授予国家安全机关的行政管理职权，只能由国家安全机关行使，其他任何机关均不得行使。

2．一般授权与特别条款专门授权

即在法律、法规的总则中明确将该法律、法规规定的行政管理职权授予某一行政管理部门，但是在该法的特别条款中，又将对某类特殊行为的行政管理职权授予另一行政管理部门。例如，2018年《野生动物保护法》第7条 规定：“国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。县级以上地方人民政府林业草原、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。”但该法第51条 规定：“违反本法第三十二条规定，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务的，由县级以上人民政府市场监督管理部门责令停止违法行为，限期改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”按照特别规定优于一般规定的原则，违反该条规定，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务的行为，只有市场监督管理部门具有行政处罚权，林业草原、渔业主管部门对这类违法行为无权进行行政处罚。

3．一般法律授权与特别法律专项授权

即将具有相对普遍性质的行政管理职权授予某一行政管理部门，将具有特别性质的行政管理职权以其他特别法的形式授予其他行政管理部门实施。例如，2009年《产品质量法》第8条 规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”2015年《药品管理法》第5条 规定：“国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。国务院药品监督管理部门应当配合国务院经济综合主管部门，执行国家制定的药品行业发展规划和产业政策。”《产品质量法》的规定属于普通规定，《药品管理法》的规定属于特别规定，按照特别法优于普通法的原则，在2018年《国务院机构改革方案》出台之前，一般产品质量监督管理的职权，由产品质量监督管理部门(即技术监督机关和工商管理机关)实施，其他行政管理部门不得实施；有关药品产品质量监督管理的职权，由特别授权的药品行政管理部门实施，产品质量监督管理部门不得实施。2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》。《国务院机构改革方案》施行后，政府部门的职权均按照该方案的规定行使。该方案中决定，组建国家市场监督管理总局。将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合。

组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。药品监督管理部门与市场监督管理部门的有关职责分工：国家药品监督管理局负责制定药品、医疗器械和化妆品监管制度，并负责药品、医疗器械和化妆品研制环节的许可、检查和处罚。省级药品监督管理部门负责药品、医疗器械和化妆品生产环节的许可、检查和处罚，以及药品批发许可、零售连锁总部许可、互联网销售第三方平台备案及检查和处罚。因市县两级不设药品监督部门，市场监督管理部门负责药品零售、医疗器械经营的许可、检查和处罚，以及化妆品经营和药品、医疗器械使用环节质量的检查和处罚。

4．授权予社会组织

法律、法规可将某项行政管理职权授予社会组织行使。该社会组织能以自己名义行使此项职权，但不能交由其他社会组织或者个人代行此项职权。被授权的社会组织在业务上虽受某部门行政机关的领导或者指导，但这项职权只能由其行使，具有领导或指导权限的行政机关不得行使。

此类授权主要有以下两种形式：

(1)法律、法规明确规定，授予某一类社会组织可以行使某项行政管理职权。例如，《律师法》第46条第5项规定，律师协会组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核。又如，《注册会计师法》第13条第1款规定：“已取得注册会计师证书的人员，除本法第十一条第一款规定的情形外，注册后有下列情形之一的，由准予注册的注册会计师协会撤销注册，收回注册会计师证书：(一)完全丧失民事行为能力的；(二)受刑事处罚的；(三)因在财务、会计、审计、企业管理或者其他经济管理工作中犯有严重错误受行政处罚、撤职以上处分的；(四)自行停止执行注册会计师业务满一年的。”

(2)法律、法规及国务院决定中规定，国务院部门或者县级以上人民政府可以将某项行政管理职权授予社会组织。国务院部门或者县级以上人民政府依据该规定授予职权的，社会组织就取得了该项行政管理职权。例如，《社会团体登记条例》第6条第2款规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位(以下简称业务主管单位)。”又如，《学位法》第2条规定：“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士、博士，包括学术学位、专业学位等类型，按照学科门类、专业学位类别等授予。”第5条规定：“经审批取得相应学科、专业学位授予资格的高等学校、科学研究机构为学位授予单位，其授予学位的学科、专业为学位授予点。学位授予单位可以依照本法规定授予相应学位。”第14条规定：“学士学位授予资格，由省级学位委员会审批，报国务院学位委员会备案。硕士学位授予资格，由省级学位委员会组织审核，报国务院学位委员会审批。博士学位授予资格，由国务院教育行政部门组织审核，报国务院学位委员会审批。审核学位授予资格，应当组织专家评审。”法律、法规将某部门行政机关的某项行政管理职权，授予其所设立的不同职能的纵向行政机关或者社会组织来实施，这些行政机关或者授权的组织的行政管理职权相对小于该部门行政机关的权力。

5．交叉授权

即法律、法规将对某项行政事务的行政管理职权同时授予两个行政管理部门实施。在我国法律、法规的规定中，交叉授权主要有以下两种形式：

(1)某一法律、法规把对某一类行为的行政管理职权同时授予两个部门的行政机关实施。例如，2017年《计量法》第30条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上地方人民政府计量行政部门决定。本法第二十六条规定的行政处罚，也可以由工商行政管理部门决定。”这里需要注意，国务院于2018年3月22日发出的《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2018〕6号)中，将国家工商行政管理总局和国家质量监督检验检疫总局合并为国家市场监督管理总局。在这次机构改革完成后，2017年《计量法》第30条规定的职权交叉问题将不复存在。2018年《计量法》第30条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上地方人民政府计量行政部门决定。”

(2)同一行为，不同的法律、法规规定由不同的行政机关进行管理。例如，有关发票的监管职权，《会计法》规定财政部门负责监管；《税收征收管理法》规定税务部门负责监管；《审计法》规定审计部门负责监管；《证券法》规定证券监督部门负责监管。

交叉授权和一般法律授权与特别法律专项授权看似相同，实则区别明显：一是多数一般法律授权与特别法律专项授权之间具有种属关系，即一般法律的调整范围涵盖特别法律的调整内容，特别法律专项授权仅是一般法律授权的特殊部分，而交叉授权的两部或者两部以上的法律之间没有种属关系。二是两部或者两部以上的法律之间虽不具有种属关系，但有关职权的规定存在交叉，即有关职权问题的法律规范中明确规定“法律另有规定的，从其规定”，这类法律亦属于一般法律授权与特别法律专项授权的性质，交叉授权的法律没有此类规定。例如，《治安管理处罚法》第36条规定：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”第109条规定：“治安管理处罚由县级以上地方人民政府公安机关决定；其中警告、一千元以下的罚款，可以由公安派出所决定。”《城镇燃气管理条例》第50条第1款规定：“违反本条例规定，在燃气设施保护范围内从事下列活动之一的，由燃气管理部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，对单位处5万元以上10万元以下罚款，对个人处5000元以上5万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)进行爆破、取土等作业或者动用明火的；(二)倾倒、排放腐蚀性物质的；(三)放置易燃易爆物品或者种植深根植物的；(四)未与燃气经营者共同制定燃气设施保护方案，采取相应的安全保护措施，从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等可能影响燃气设施安全活动的。”该条中“倾倒、排放腐蚀性物质”与《治安管理处罚法》第36条中“处置腐蚀性物质”的处罚内容存在交叉。《城镇燃气管理条例》虽属于行政法规，低于《治安管理处罚法》一个层级，但两者之间不属于种属关系，仅有很少内容存在交叉，因上述法律规范分别将行政处罚的职权授予公安机关与燃气管理部门，且均没有对有关职权问题作出“法律、法规另有规定的，从其规定”的规定，因此属于交叉授权，不属于一般法律授权与特别法律专项授权。也就是说，公安机关与燃气管理部门均对“倾倒、排放腐蚀性物质”的行为具有行政处罚权。

由于立法上交叉授权，造成部门行政机关职能不清，常常引起部门管辖权争议。对这类部门管辖权争议，应当按照“谁先发现谁处理”的原则解决。即哪个行政机关最先发现，由哪个行政机关处理，后发现的机关原则上不得再行处理。如果难以判断谁先谁后的，应当由同级人民政府按照有利于处理的原则，指定某一部门行政机关管辖。但若两部以上法律、行政法规中规定的行政处罚种类不同，先作出的行政处罚未完全消除社会危害的，后发现的行政机关作出不同种类的行政处罚不属于超越职权的性质。

　　二、判断部门管辖职权时须注意的问题

1．例外规定

法律、行政法规没有明确授予某部门行政机关对某类行为实施行政管理职权，该部门行政机关实施该项行政管理职权的，一般属于超越部门管辖职权的行为。但是，以下四种情形属于例外：

(1)根据我国《宪法》第85条和第89条第3项的规定 ，国务院作出的将某项专门行政管理职权授予某个部门的决定，应作为确定部门行政管理职权的依据。也就是说，国务院的下属部门必须在法律、行政法规及国务院命令或者决定授予的职权范围内行使职权，不得在没有法律、行政法规及国务院命令或者决定依据的情况下，自己授予自己行政管理职权。对于部门自己授予自己的职权，法院不认可其有效。

(2)《行政处罚法》第13条第2款规定：“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”该部门行政机关具有对这类行为实施行政管理的职权。

(3)《行政处罚法》第18条第2款和第3款规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”根据该条规定，除限制人身自由的行政处罚外，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

(4)在一般情况下，部门应依据法律、法规授予的行政管理职权进行执法；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门执法。例如，《无证无照经营查处办法》第5条规定：“经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”

2．管辖权争议问题的处理

《行政处罚法》第25条规定：“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”

3．上下级部门不对口问题的处理

国务院所设立的部门在一些特殊情况下，与地方人民政府所设立的部门并不一一对口，因此会出现国务院设立的部门地方上没有，地方上设立的部门国务院没有的情形。对此种情形，法律、法规所规定的部门，地方人民政府确定为主管此项工作的部门，应当确定为主管部门。例如，某些城市为了精简机构只设立了园林局，没有设立林业局，根据国务院“三定”方案的规定，城市园林工作，由住房和城乡建设部主管，林业工作由国家林业和草原局主管，因该城市未设林业局，当地人民政府将林业工作确定给园林局主管。对地方人民政府所确定的园林局，应视为当地主管林业的部门。

本文摘自蔡小雪著《行政行为的合法性审查》一书。