政府管辖职权的授权形式

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　　政府管辖职权的授权形式

蔡小雪

各级人民政府虽然统管其辖区内的全部行政事务，但其以自己名义作出的行政行为，必须要有法律、法规的明确授权，倘若没有法律、法规明确的授权，则属于超越政府职权的行政行为。我国法律、法规中对政府可以自己的名义作出的行政行为作出了具体规定，通常是授予市、县级以上人民政府行使某项行政管理职权，但也有个别法律、行政法规将某项具体的行政管理职权授予具体的某级人民政府。如《土地管理法》第46条将征收土地的批准权明确授予国务院和省级人民政府，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条将国有土地上的房屋征收权和征收补偿决定权授予了市、县级人民政府。

乡镇级人民政府和街道办事处对外行使职权，必须要有法律、法规的明确授权，若作出了没有明确授予其某项行政管理职权的行为，则属于超越层级管辖职权的性质。例如，《土地管理法》第14条第2款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”乡级人民政府对个人之间、个人与单位之间的土地权属争议进行裁决，属于依法行使职权的行为。倘若乡级人民政府对违法占用土地的行为给予行政处罚，则属于超越了政府行政管理职权的性质。又如，《农村土地承包法》第69条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”现行的法律、法规中并未授权县级人民政府可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关农村集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。某县人民政府作出确认农村集体经济组织成员身份的决定，就属于超越职权的性质。

这里需要注意以下七个问题：

1、关于政府能否行使其领导的部门职权问题

根据职权法定的原则，县级以上人民政府和所属职能部门，根据法律授权对特定事项分别行使管辖权，职能部门不得越权行使属于县级以上人民政府的法定职权。虽然县级以上人民政府领导所属职能部门和下级人民政府的工作，可以就一些重点工作组织有关职能部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以对有关职能部门或下级人民政府发出指示，但领导、组织或指示不是替代，具体事宜还应当由有关职能部门或下级人民政府根据其法定管辖职权以自己的名义分别实施。县级以上人民政府行使其所属职能部门的法定职权，亦属于超越职权的性质。

2、关于法律规定政府批准权的行使问题

我国个别法律、法规中就行政主体作出行政行为后，可能对社会造成重大影响的问题，专门规定政府所属部门作出此类行政行为前，需要经县级以上人民政府或者上级行政机关批准。例如，《水污染防治法》第86条规定：“违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见，报请本级人民政府责令停业、关闭。”根据该条的规定，本级人民政府只是一个批准权，批准后，由经济综合宏观调控部门作出停业、关闭的处罚决定。也就意味着，本级人民政府仅有批准权，不得以自己的名义直接作出停业、关闭的行政处罚，倘若以自己名义作出，即属超越政府职权。这里须注意，经批准后，政府职能部门作出对外发生法律效力的行政行为，当事人不服，只能起诉职能部门作出的行政行为，不能起诉批准行为。

由此又引出另一个问题，人民政府具有批准权，有关部门根据其批准作出行政行为，批准机关事后发现原批准有问题，是否有权改变其批准的行政行为。例如，某市人民政府依据《土地管理法》第53条 和《城市房地产管理法》第12条第1款、第15条 的规定，批准了该市土地收储中心拍卖某块土地与中标方某房地产公司签订的成交确认书。事后市政府发现该房地产公司竞标时所提供的材料是虚假的，其不具备竞标条件，依据相关法律认定成交确认书无效。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条第3项的规定，县级以上的地方各级人民政府具有改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令的职权。也就是说，县级以上人民政府具有批准权，意味着其具有纠正批准错误的权力。县级以上人民政府纠正错误批准的行为，属于在其政府职权范围内依法行使职权的行为。当事人对纠正错误批准的行为，可以依法提起行政诉讼。

3、关于政府责令采取强制措施的问题

《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据该条规定，作出责令停止建设或者限期拆除决定的职权，由城乡规划机关行使；地方人民政府具有责令有关部门采取行政强制措施的职权，但不具有作出责令停止建设或者限期拆除决定和采取行政强制措施的职权；强制拆除职权由地方人民政府责令的部门行政机关行使。地方人民政府责令的部门行政机关作出强制拆除行为的，当事人对该强制拆除行为不服而起诉的被告，应当是强制拆除的部门行政机关，而不应是地方人民政府。

4、《行政强制法》第50条与《公路法》第56条、第81条的关系问题

《行政强制法》第50条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”《公路法》第56条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。……”第81条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”交通行政机关对行政相对人在建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的行为作出拆除决定后，行政相对人拒不履行的，交通行政机关具有强制拆除的权力。

5、街道办事处不具有强制拆除职权的问题

根据《城乡规划法》第65条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。街道办事处虽然是政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予其对违法建筑予以拆除的职权，因此，街道办事处对违法建筑实施强制拆除的行为，属于超越职权。

6、乡、镇人民政府被撤销后，其职权由谁继续行使的问题

原由乡、镇人民政府行使的行政职权，因区、县人民政府撤销乡、镇人民政府，设立街道办事处后，街道办事处承继法律、法规授予原乡、镇人民政府的职责。例如，《村民委员会组织法》第6条第1款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第31条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规相抵触，不得违背公序良俗，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述法律规定，如果村民会议或者村民代表会议的决定违反相关规定，应由乡一级人民政府责令改正。区、县人民政府撤销乡、镇人民政府，设立街道办事处后，虽法律没有赋予街道办事处该项职权，但因街道办事处承继原乡、镇人民政府的职责，故街道办事处此时处理此类事项不属于超越职权。

7、依法授权乡镇人民政府行政处罚权的事项，县级人民政府主管部门是否还有处罚权的问题

《行政处罚法》第24条第1款 规定，省、自治区、直辖市可以决定将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使。这里的“交由”具有授权的性质。由此引出了县级人民政府部门是否还具有行政处罚权的问题。该法未作明确回答。因行政授权是一种职权的转让关系，是指行政主体出于国家管理的需要，并在法律明文许可的前提下，通过法定程序将自己职权的全部或部分转让给其他行政机关或者社会组织的过程和法律制度。授权的法律效果是导致所授职权的转让，从而形成一个新的行政主体。通过授权关系赋予乡镇人民政府、街道办事处行政处罚权，县级人民政府部门就不再拥有原处罚权。

但是，需要注意以下三个问题：一是必须在乡镇人民政府或者街道办事处完全具备行使行政处罚权的能力条件下才可下放行政处罚权，否则，将会造成行政处罚权的滥用。二是行政处罚权的下放，并不必然意味着审批许可权、检查权等其他职权的下放。该下放情形存在行政处罚权与审批许可权、检查权、监督权相分离进而割断行政职权的过程性等问题，因此，对于行政处罚权的下放应当慎而又慎。三是授权机关一旦发现乡镇人民政府、街道办事处无力承担所授予的行政处罚权或者滥用行政处罚权，应当及时收回该项职权。