纠偏与重构：规范城投平台运行，破解地方发展长期约束——城投平台的AB两面

烟雨秋笛（严宏钢）

纠偏与重构：规范城投平台运行，破解地方发展长期约束——城投平台的AB两面

城市建设、产业培育进程中，城投、产投等政府投融资平台是特殊的国有市场主体。作为城市拓荒的重要载体，平台长期承担基建落地、公共服务补短板、战略性产业孵化职能，支撑城镇化快速推进；但在部分基层地区粗放发展模式下，部分平台逐渐偏离设立初衷，衍生出资源错配、债务累积、挤压市场公平竞争等治理难题。本文辩证梳理城投平台的正向价值与局部运行困境，剖析矛盾形成逻辑，并提出市场化转型优化路径。

一、从“拓荒牛”到“负重者”：平台双重职能分化

过去数十年，跨区域路网、城市新区、产业园区、保障性配套等市场资本不愿涉足的长周期、低回报项目，主要依靠城投平台落地实施，有效弥补市场投资空白，夯实区域发展硬件基础，历史贡献客观存在。

但在部分区县、产业薄弱区域，受短期发展目标驱动，平台功能出现异化：不再单纯承担公共建设、产业培育职能，异化为拉动固定资产投资、短期拉升经济数据的主要抓手。局部地区形成“行政集中资源—粗放低效投资—债务持续累积—对民营市场主体形成挤出压力”的连锁风险，值得高度警惕。

二、资源错配：局部行政化配置弱化市场调节作用

在市场化改革推进不足的部分区域，土地、低成本信贷、公共特许经营权、产业扶持资金等核心要素，存在通过行政统筹定向倾斜属地平台的现象，市场化公开竞争机制发挥不充分。

一是要素价格信号出现局部失灵：部分依托政府信用兜底的基层平台缺乏收益约束，对投入成本、市场供需敏感度偏低，一定程度扭曲区域土地、资金要素定价；公益类、保供类平台不在此列，其定价以民生保障为核心目标。

二是形成资源低效沉淀现象：部分区县大量优质要素长期沉淀于现金流薄弱、运营效率不足的平台项目，而创新型中小民营企业获取土地、信贷的门槛相对更高，形成资源配置效率错配。

若要素配置标准更多依附行政便利而非市场效率导向，长期将削弱区域经济内生增长动力。

三、举债冲动：传统考核导向催生粗放发展路径依赖

局部地区投资难以理性收缩，根源在于过去以GDP增速、投资总量为核心的考核导向，部分基层将平台作为加杠杆稳增长的主要工具，普遍存在“重建设落地、轻长期运营，重投资规模、轻收益回报”倾向。

新能源、文旅综合体、产业园区等赛道在多地重复布局，部分项目前期缺少严谨市场论证，建成后需求不足、闲置低效。存量项目现金流无法覆盖本息，“借新还旧”滚动偿债成为部分区县平台常态，持续消耗当期财政财力，透支中长期财政收支空间。

四、连锁反应：局部平台无序扩张带来民营经济发展约束

仅在平台违规举债、要素行政倾斜的区域，客观产生一定市场挤出效应，集中体现在三个层面：

融资端：区域信贷资源向平台倾斜，中小民企信贷可得性下降、融资成本抬升；

准入端：城市运营、片区开发等项目存在隐性准入门槛，民营企业难以平等参与竞标；

成本端：土地、配套资源行政化分配带来供给结构性紧张，抬升企业经营成本。

当民营市场主体扩张意愿走弱、部分企业收缩外迁，地方税源与就业底盘承压，进一步加剧财政收支矛盾，形成难以自我化解的循环约束。

同时也要客观看到，规范化运营的国资平台，通过标准化产业园区、产业引导基金、产业链配套投资，持续为民营中小企业降成本、拓订单，二者具备协同发展基础。

五、破局之路：回归本源，全面推进平台市场化转型

针对平台运行乱象，国家已出台系列政策系统整治，银发〔2024〕150号文明确平台退出融资名单、剥离政府融资职能的改革方向，核心改革路径分为四点：

✅ 切割政企信用边界：全面剥离地方政府对平台的隐性担保、兜底承诺，推动平台转型为自主经营、自担风险的独立市场主体，厘清企业债务与政府债务边界。

✅ 健全公平竞争制度：深化要素市场化配置改革，土地、资金、特许经营权全部公开竞争性配置，落实国企民企同权同价、同等准入标准。

✅ 转变考核指挥棒：优化地方干部考核体系，降低固定资产投资权重，重点考核项目投资回报率、地方债务风险管控、市场主体培育质量等高质量指标，从源头遏制盲目投资冲动。

✅ 提升专业化运营能力：借鉴合肥产业投资、淡马锡国有资本运营成熟模式，优化平台投研、风控、资产运营体系，告别粗放式铺摊子发展模式。

城投平台是中国特色社会主义市场经济下服务公共发展、保障产业安全的重要国有载体，其制度价值不可否定，当前暴露的各类问题均为发展中的局部偏差。唯有彻底厘清政府与市场边界，统筹落实“两个毫不动摇”，推动国有资本、民营资本优势互补、协同发展，才能化解资源错配、债务累积的循环矛盾，推动地方经济回归可持续健康发展轨道。

2026年6月24日