亲历见证：嘉兴公众参与环境治理模式的探索之路

西津桥

　　2016 年，联合国环境规划署发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，将嘉兴 “公众参与环境治理” 的系统性实践作为中国典型样板向全球推广，“嘉兴模式” 正式成为全国乃至国际生态文明建设的优秀案例。作为亲历这一模式探索建设的原嘉兴市环保局（现更名为生态环境局）局长、市政协委员，我至今倍感欣慰。

习近平总书记深刻指出：“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。” 公众参与环境治理，正是我任职期间，立足这一理念重点攻坚、全力推进的一项创新性生态治理举措。时隔十余载，当年与众多热心环保的社会人士并肩奋斗的场景，我仍记忆犹新。那是嘉兴生态文明建设破冰突围、砥砺奋进的一段珍贵岁月。

困境倒逼：嘉兴公众参与环境治理模式的诞生背景

2008 年 10 月，我调任嘉兴市环保局局长。地处长三角核心区域的嘉兴，素有江南鱼米之乡美誉，却深陷严重生态环境污染困境，生态治理面临前所未有的严峻考验。市域内国控、省控、市控主要河流断面，V类、劣V类水体占90％以上，水污染积弊深重。同时，大气污染问题日益凸显，区域异味扰民投诉频发。就连刚退休的老领导，也时常致电我，投诉小区周边工业废气扰民， 他所居住的区域常年受企业废气影响，难以正常开窗通风，老领导还时常为自己在任时引进项目时对环境影响考虑不周，而深感懊悔和遗憾。

彼时，工业化、城镇化快速推进，区域经济发展热潮涌动，各地比拼赶超、项目落地提速，各类产业项目纷至沓来，其中不乏高耗能、高污染项目，经济发展与生态保护的矛盾持续加剧。与此同时，生态环境引发的社会影响不断扩大，党委政府对生态保护重视程度持续提升，群众环保意识全面觉醒。因环境污染诱发的民生矛盾、信访纠纷逐年攀升，群体性环境事件多发频发。其中，嘉兴与苏州盛泽因跨境水污染，引发筑坝阻水群体性事件，影响重大，受到国务院高度关注。嘉兴生态治理已然处于矛盾叠加、问题集中的多事之秋。

临危受命之际，市委主要领导亲自与我谈话，明确要求以 “铁腕治污、铁面执法、铁心减排” 的勇气和创新精神，全面打响生态环境整治攻坚战，扭转嘉兴环保工作被动局面。他语重心长地鞭策我：“治不好水，你自己去被污染的臭河沟里游泳。”

到岗调研后，我深刻体悟，单一行政力量根本难以承载繁重的治理任务。当时嘉兴市环保局机关行政编制仅 16 人，叠加环境监察支队、环境监测站两家事业单位，全局正式在岗人员不足60人。面对全域性、多发性、复杂性污染问题，人少事多、任务繁重的矛盾极其突出，日常只能依靠临时聘用人员支撑基础工作。环保队伍整体力量薄弱、疲于奔命，长期陷入治理成效跟不上群众期待、工作推进达不到党委政府要求、干部职工身心疲惫的被动局面，传统政府单打独斗的治理模式已然走到瓶颈。

在坚决落实 “三铁” 治污要求、接续传承历任班子工作经验基础上，我跳出固有工作思维，不再局限于单向执法管控，主动倾听社会声音、吸纳群众建议，依托本地主流媒体 “嘉兴在线” 论坛，常态化关注网民留言与舆情动态。彼时微信、微博等新媒体尚未普及，市民多通过论坛 BBS 板块留言发声，集中反映污染乱象、表达治理诉求。我坚持常态化浏览论坛动态，针对网民反映的问题及时核查处置、公开回应；后续注册专属账号，主动发布环保工作动态、解读治理思路、回应社会关切。线上互动中，既有市民的理解支持，也有尖锐的批评质疑甚至负面言论，但正是这些常态化网络对话，让我精准摸清群众最关心、最迫切的环境痛点，也为后续公众参与治理模式的探索埋下伏笔。

一次关键舆情事件，直接推动嘉兴公众参与环境治理机制破冰升级。有网友在 “嘉兴在线” 发布《致嘉兴市环保局局长的公开信》，言辞尖锐指出市区北部重点企业废气污染治理不力问题，甚至提出环保局局长应该 “引咎辞职” 的诉求。帖文一经发布迅速引爆论坛，短时间内点击量、跟帖量位居全站前列，舆情压力空前。我想到政协注重团结、民主、协商的工作思维，决心彻底转变传统舆情处置惯性，不删帖、不施压、不回避，主动正向回应、坦诚直面民意。我亲自在帖文下方跟帖，肯定网友热心环保、监督履职的积极价值，坦诚直面治理短板，并公开邀请发帖市民走进环保局，共商废气治理解决方案。这一开放包容的处置方式，打破了群众对职能部门 “回避问题、消极应对” 的固有印象，赢得网民广泛点赞认可。

　　此后不久，我又专程约见帖文作者，深入沟通污染现状、治理难点与工作思路。同时通过《嘉兴日报》、嘉兴在线官方平台，公开发起市区北部废气治理市民对话会，邀请广大市民面对面交流，通报治理现状、回应群众诉求、公布攻坚举措。会上，我们耐心倾听每一条意见建议，即便面对激烈批评声音，也全盘接纳、认真记录，并现场明确三项公开举措：

邀请市民全程参与环境执法、监督企业治污整改；

在北部片区布设大气自动监测站点，常态化公开空气质量数据；

依托网络平台搭建专属环保论坛，畅通群众常态化建言监督渠道。

这场媒体现场直播的面对面对话会，是嘉兴环保治理史上首次政企民公开平等协商的创新实践，彻底拉近了职能部门与群众的距离。公开透明、主动作为的工作作风，获得社会公众广泛认可。一批热心环保、敢于监督、善于建言的市民走入我们视野，通过常态化沟通联络，逐步成为支持、参与、监督环保工作的重要社会力量；部分能力突出、热心公益的市民，成长为民间环保治理的骨干领头人。

一次次实践探索让我们深刻认识到：环境治理从来不是政府的独角戏，单一行政力量难以根治复杂生态问题。正是在一次次舆情处置、政企民互动实践中，我们不断摸索方法、固化机制，逐步构建起独具嘉兴特色的公众参与环境治理体系。

体系构建：从零散互动到制度化多元共治的迭代演进

经过持续实践探索，我们逐步明晰治理思路，重点从组织搭建、载体创新、人才培育三个维度发力，推动公众参与从零散自发走向规范有序、从临时互动走向制度常态。

初期民间环保力量热情高涨，但整体处于分散化、碎片化状态：志愿者自发监督、公益行动缺乏统筹，与环保部门沟通松散、联动不足，难以形成长效治理合力。为破解这一难题，我们牵头搭建规范化、常态化公众环保组织体系，创新组建公众参与环保的 “一会三团” 架构，实现民间环保力量系统化整合、规范化管理。局里明确公众参与工作的分管领导和牵头处室，压实工作责任。

“一会” 即嘉兴市环保联合会。我们在原有环境科学学会基础上完成法人登记升级，打造全市公众参与环境治理的核心大本营。面向机关单位、企业、社会组织、普通市民全面开放入会，吸纳大批热心生态公益的社会力量，构建覆盖面广、参与度高、凝聚力强的环保社会组织平台，为公众有序参与治理提供核心载体。

依托环保联合会，细分组建三支专业化市民志愿队伍，形成 “三团” 共治格局。环保市民监督检查团：吸纳热心公益、责任心强的市民，常态化参与重点排污企业现场督查、污染源巡查，实时监督企业治污设施运行、整改落实情况，畅通民间线索上报渠道，实现全域化、常态化社会监督。环保专家服务团：立足 “监督与服务并重” 治理理念，从高校、科研院所、行业企业选聘专业技术人才组建专家智库。定期深入企业走访调研，精准研判治污痛点难点，提供技术指导、方案优化、难题攻坚等专业服务，助力企业低成本、高效率完成污染治理整改，破解企业 “想治不会治、治污成本高” 的现实困境。三是生态文明宣讲团：组织环保专家、资深公益人士深入企业、校园、社区、乡村，常态化宣讲生态文明理念、环保法律法规、污染防治常识，厚植全民环保氛围，推动生态理念深入人心。

为避免公众参与流于形式、停留在浅层宣传层面，我们聚焦实操性、常态化、制度化，创新搭建六大参与载体，让公众参与有渠道、有抓手、有实效、有监督：

一是常态化企业走访监督机制：组织市民监督检查团跟随执法人员常态化走访重点排污企业，让公众直观了解企业生产流程、治污设施投入、日常运维难点，既强化社会监督震慑力，也让群众理解企业治污的成本压力与现实困境，减少政企民认知偏差、化解对立情绪。有些市民代表走访企业治污情况后，感叹说：“企业挺不容易，治污投入大，成本高，如果经营不好，就会面临亏损。”

二是利益相关方圆桌对话机制：建立政府、企业、公众、专家四方平等协商的圆桌会议制度，针对群众反映强烈的废气扰民、污水排放、噪声污染等突出问题，定期召开专题对话会，公开通报治理进展、回应群众关切、听取企业诉求、凝聚治理共识，实现矛盾就地化解、问题就地整改。市区北部废气污染顽疾，正是通过多轮圆桌对话实现彻底根治。我们还举办综合性的市民环保论坛，邀请关心生态环境事业的市民代表就环境问题阐述观点、建言献策。

三是环境违法案件陪审机制：将公众监督全面嵌入执法全过程，所有重点、疑难环保处罚案件均邀请市民监督检查团的代表参与审议，全程公开执法依据、违法事实、处罚标准，让权力在阳光下运行，破解 “群众觉得处罚太轻、企业觉得处罚过重” 的双向争议，全面提升执法公信力。该机制虽然让执法办案人员感到“碍手碍脚”，却抵御各方干扰办案的挡箭牌和防火墙。

四是点单式随机执法机制：针对企业反映的 “执法不均衡、检查看人看事” 等质疑，创新推出公众随机点单执法模式。每次执法检查由公众代表随机抽取检查企业名单，执法人员现场出动、即时检查，全程公开透明，彻底杜绝选择性执法、人情执法问题，保障执法公平公正。

五是重大项目公众意见调查反馈机制。一方面我们要求正常项目的环境影响评估报告必须征询周边群众意见，成为项目审核审批必须重点关注的内容。另一方面，我们及时关注项目引进的前期信息，遇到敏感的项目，及时介入核查，组织环保专家和群众代表进行专题论证。桐乡某地曾计划引进一个投资百亿的橡胶项目，我们从媒体报道获得信息后，觉得此项目存在重大环境隐患，立即组织环保专家前往实地调查，并形成调研报告，提请当地政府注意可能出现的环境风险，建言慎重引进，得到了市政府的重视和采纳，避免了重污染项目的导入。

六是重点信访公众督查机制：将公众监督引入信访整改闭环，针对群众反复投诉、整改难度大的重点环境信访问题，委托环保联合会骨干、公众代表牵头现场核查、督促整改、对接属地部门。如秀洲区某镇工业区大面积工业废弃物露天堆放、污染扰民的重点信访事项，无需职能部门领导出面，环保联合会组织公众代表现场交涉、督促整改、跟踪落实，高效推动问题清零，充分彰显公众共治的实践价值。

生态文明建设离不开全社会共同发力，公众参与的生命力，在于有一批愿意担当、善于作为、持续深耕的骨干领军力量。在模式探索过程中，我们高度重视民间环保人才的挖掘、培育和赋能，我和局分管领导徐建平等人保持与环保公众人物的密切沟通，主动发现、重点培养一批热心公益、敢于监督、善于协调、乐于奉献的民间环保带头人，让公众真正成为生态治理的主角。

.市民万加华的成长经历，正是嘉兴民间环保力量培育的典型缩影。起初，身为个体工商户的万加华，长期活跃于网络平台，敢于直言发声，持续关注本地生态环境问题，积极建言献策、监督曝光污染乱象，是本地网络论坛的意见领袖。我通过多方联络主动对接沟通，邀请他参与北部废气治理圆桌对话会，为其提供公开发声、参与治理的平台，并聘请其加入市民监督检查团，常态化参与环境督查工作。在持续参与治理的过程中，万加华的环保责任感、组织能力、专业素养不断提升，主动牵头督查重点信访问题、组织公益监督活动、对接政企协商工作，履职积极性高、工作成效突出。环保联合会组建后，我们邀请其进入核心管理层，负责秘书处日常工作。自此，万加华全身心投入生态公益事业，持续深耕公众环保领域，牵头开展各类共治活动，社会影响力、行业认可度稳步提升。

如今，万加华已成长为嘉兴市环保联合会常务副会长、中华环保联合会理事、中国生态文明研究与促进会会员、《中国环境报》特约评论员，获评 “浙江省最美环保人”“浙江省社会组织领军人物”“嘉兴市十大环保风云人物” 等荣誉。他受邀赴欧洲考察环境治理经验，深耕生态文学创作与科普传播，撰写《为母疗伤——嘉兴市公众参与环境保护纪事》等多部环保主题专著、推出环保长篇小说《底线》，持续为生态环保事业发声赋能。

刘锐则是公众参与环境治理的另一典型代表。那时，她刚刚博士后出站不久，尚有几分青涩和腼腆，是嘉兴某科研单位从事生态环境保护工作的科研人员，受邀加入专家服务团后，她深入基层走访企业，全面了解嘉兴环境治理的现实困境，并立足专业所长，潜心科研攻关，创新研发多项水环境治理实用技术，多项科研成果获省部级科研奖励，并在企业、乡村水环境治理实践中成功应用，取得显著成效，入选国家水专项标志性成果。如今，刘锐成长为环保领域有影响力的科技创新领军人才，在致力于技术研发的同时，利用全国人大代表的身份，积极为环境保护建言献策，提交的多条意见被今年两会审议通过的《中华人民共和国生态环境法典》采纳，得到央视《我建议》栏目专题报道。

以万加华、刘锐为代表，我们持续挖掘培育了一大批扎根基层、热心公益、担当作为的民间环保骨干队伍，形成 “领头人引领、志愿者参与、全社会联动” 的良好格局，为嘉兴公众参与环境治理模式长效运行筑牢人才支撑。

局领导徐建平为志愿者活动授旗

价值沉淀：嘉兴模式的实践成效与时代启示

十余载深耕实践，嘉兴公众参与环境治理模式完成了从危机倒逼探索到制度化、体系化、常态化成熟运行的完整迭代，取得实打实、可感知、可复制的治理成效，为基层现代化生态治理提供了宝贵的嘉兴经验，也是习近平生态文明思想在基层落地生根的生动实践。

从治理实效来看，全民共治格局全面形成。全市群众生态文明素养显著提升，主动护绿、自觉监督、积极建言成为社会共识；企业环保自律意识持续增强，主动治污、合规生产、绿色转型成为发展主流；政企民对立的治理矛盾有效化解，信访纠纷、环境舆情、群体性事件大幅减少，干群关系、政企关系持续向好。在多元共治赋能下，嘉兴生态环境质量实现历史性、根本性改善，全域水质、空气质量持续稳步提升，截止2025年，全市国控省控市控河流断面水质均在III类水及以上，实现100％达标，空气PM2.5浓度控制在27微克／每立方米，城市空气质量优良率总体稳定在80%以上，成功创建全国生态文明建设示范城市，彻底扭转早年污染突出、治理被动的落后局面。

从制度价值来看，嘉兴模式破解了传统生态治理深层痛点。通过搭建 “一会三团” 组织体系、创新多元参与载体、健全公众监督机制，彻底打破政府单打独斗的治理困境，构建起 “政府主导、社会协同、公众参与、法治保障” 的现代化环境治理体系。以公开透明的公众参与机制规范执法权力、杜绝廉政风险、提升治理公信力，实现生态保护、企业发展、民生保障、队伍建设的多方共赢。前些年全国各地生态环境主管部门腐败案件频发，嘉兴市生态环境局至今均未有局领导班子成员卷入腐败案件，这其中与公众的有效参与和有力监督分不开。

从时代意义来看，嘉兴模式为全国基层生态治理提供了可复制、可推广的实践样板。2016 年被联合国环境规划署纳入中国生态文明治理典型案例，正是对这套共治体系科学性、实效性、创新性的最高认可。习近平总书记强调：“要坚持精准治污、科学治污、依法治污，动员全社会力量共同参与生态环境保护。” 十余年来的实践充分印证，生态环境保护必须坚守群众路线，唯有始终坚持生态为民、依靠群众，充分激活群众力量、畅通参与渠道、健全共治机制，才能凝聚全社会生态保护强大合力，推动生态文明建设走深走实、行稳致远，为建设人与自然和谐共生的现代化贡献基层智慧与实践样本。