<p class="ql-block">【作者简介】肖金明，山东大学特聘教授、国家治理研究院副院长、法治中国研究所所长</p><p class="ql-block">党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对“完善党和国家监督体系，加强对权力配置、运行的规范和监督”作出部署要求。加强对权力配置和运行的监督，应当准确为权力监督定位，织密制度笼子，铺实法治轨道，把权力关进笼子、纳入轨道。</p><p class="ql-block">一、如何定位权力监督习近平总书记在二十届中央纪委五次全会上指出，党的自我革命重在治权。权力监督是一个世界级难题，又是一个历史性课题。权力监督也是一个常说常新的话题，在推进国家治理现代化、深化政治文明建设新征程上，可以从价值理念、功能作用、权力关系、制度意义、底层逻辑等五方面为其定位。价值理念。权力监督指向权力异化，构成腐败治理的重要方面。权力监督意在政治廉洁，构成政治文明的重要面向。一方面，权力监督和制约是公共治理与善治的内在需求。完善党和国家监督体系是推进党和国家治理现代化的必然要求。权力监督是治权治吏、防治腐败的重要方式，把权力关进制度的笼子是监督、治理的核心命题。任何权力如果不受监督都可能腐败，监督权也不例外，也可能被滥用。因此，必须把监督权关进制度的笼子、纳入法治轨道，坚持以自我革命引领国家治理领域的深刻革命，进一步完善权力监督体系，推进国家各方面工作法治化，使“谁来监督监督者”的传统话题获得新解。另一方面，权力监督是政治文明与廉政的内在需要。加强权力监督，深入推进反腐败斗争，是发展以廉政为核心的政治文明的必由之路。从这个意义上讲，权力监督就是以廉政为价值理念和目标要求的治权之道，构成以国家治理现代化推进政治文明发展的一条主线。建设政治文明，包括廉政建设，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。进一步讲，权力监督必须以人民监督为根本，在“两个答案”上坚持守正创新，以党的全面领导为政治保证，以全面依法治国为制度保障，以全面从严治党为根本保障。功能作用。权有本源、权源在民；权有边界、权界在法。让跑出来的权力回到笼子里，让走偏了的权力回到轨道上，让异化的权力回归正途，这是权力监督的主要目标；更根本的，要强化权为民所赋、权为民所用的观念支撑和制度保障，确保公权姓公、公权公用，让公权始终保持廉洁形态，这是权力监督的主要目的。一方面，权力监督关联着执纪问责、执法处置，没有制裁惩处跟进的权力监督难以有效。权力监督是有权主体对相关主体行权履责行为的检查，作为监督执纪问责一体化的首要环节，与执纪、问责形成闭环。另一方面，权力监督更关联着纠错整改。发现问题、纠正错误，是权力监督的治理意义所在。既要违法必究，又要有错必纠，构成我国权力监督的双重效应和完整诉求，由此形成对权力监督功能作用的整体性、系统性认知。权力关系。党领导人民建立政权，确立了国家一切权力属于人民的根本原则，形成了党领导人民当家作主、治国理政的政治和制度逻辑。一方面，治国必先治党。健全权力监督体系，必须在完善党和国家监督体系中坚持党内监督先行。以党的自我革命引领国家治理领域深刻革命，以依规治党引领和保障依法治国，加强对党的各级各类组织决策权、执行权和监督权的全方位、全过程、全链条监督，形成党内监督对整个权力监督体系的引领、示范效应，实现对所有公权力监督的全覆盖，确保权力监督的权威性、有效性，并使之转化为党和国家治理的强大效能。另一方面，要区分权力监督与权力制约。与权力监督不同，权力制约主要侧重不同权力相互之间的关系，建立在分工负责基础上，通常需要与权力配合统一起来才具有完整意义，才能形成完整的权力关系。在分工负责基础上相互配合、相互制约，既是政治要求，又是法治原则，目的是正确执行法律。比如，在反腐败主线上，有效防治职务违法犯罪，必须完善各方面的职能权责体系，推进纪检监察与刑事司法有机衔接，不同职权行为遵循相互配合、相互制约原则，并以相关制度规范加以落实和保障，避免将监督与执法混同、监督与制约不分，防止出现执法者同时又是监督者的权力关系异常现象，从而消解相互制约的质效性。制度意义。完善权力监督和制约体系，必须以职能科学为基础，以制度化安排为依托。一方面，适应在制度基础上、法治轨道上推进国家治理现代化、加强廉政建设的需要，权力监督职能和制度体系不断完善，党和国家监督体系更加科学化、制度化、规范化。比如，人大监督基于立法、执法、司法机关由它产生、对它负责、受它监督的宪法规定；检察之法律监督、监委之监察监督均具有明确的宪法依据；民主监督源自宪法确立的承载中国新型政党制度的人民政协制度，源于民主党派政治协商、民主监督、参政议政职能的规范化要求，等等。严格地讲，依照宪法，除了审级监督外，法院并不拥有监督他者职能。法院通过公正司法裁判行政纠纷，能够产生对行政权的制约效应，但这不属于权力监督范畴。由此，司法监督在内涵上需要进一步明确和重构，按照对权力监督的基本定位，司法监督主要是指检察院的法律监督。另一方面，严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的组成部分。法治监督体系既具有加强对立法、执法、司法、守法的监督意义，也具有将监督权纳入法治轨道的价值意蕴。加强对权力配置、运行的监督，必须确立法治监督的理念，将严密督法纳入新时代法治建设方针，实现对立法、执法、司法、守法以及督法的全面监督，同时要求监督权必须做到监督有序有度有力有效，不断完善法治监督体系，以高水平、制度型权力监督服务于国家治理现代化和新时代廉政建设。底层逻辑。“党和人民”是一个有机集成的术语，反映了党和人民血肉相连的关系；“党和国家”是一个合成性术语，体现了党和国家唇齿相依的关系。新时代以来，这两个不同层面的术语不仅构成重要的政治词汇，其概念化、制度化意义也在不断增强，这无疑有助于加深和提升对党、人民和国家关系的基础认知，推动新时代法政学科共通性底层逻辑的建构。权力监督属于政治学、法学、党建学、纪检监察学等法政学科的共同命题，不同学科有不同的研究视角和方法。无论是哪个学科，也无论是回应权力监督的一般命题，还是破解“谁来监督监督者”的特殊难题，都必须以法政学科共建共享的底层逻辑为根本遵循。如前所言，权有本源、权源在民，“党和人民”决定着公权运行的根本立场、方向，这是必须坚定的前提。习近平总书记指出：“党员、干部特别是领导干部要清醒认识到，自己手中的权力、所处的岗位，是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，只能用来为民谋利。”（《习近平谈治国理政》第四卷，人民出版社2022年版，第55页）此谓权为民所赋、权为民所用。完善党和国家监督体系，加强对权力配置和运行的监督，做到有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，就是要保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。党员干部要时刻牢记一切权力都是人民赋予的，始终敬畏人民、敬畏组织、敬畏法纪。</p> <p class="ql-block">二、织密制度笼子、铺实法治轨道习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”（《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年版，第418页）摆脱这一铁律的经验认识，就是加强对权力的有效监督，把权力关进制度的笼子，将权力纳入法治轨道运行。如前所言，权有边界、权界在法。“法和制度”决定公权运行的基本准则、轨道，这是必须坚守的基础。习近平总书记深刻指出：“对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”（《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37—38页）这就必然要求“权在制度笼子内、权在法治轨道上”。完善党和国家监督体系，加强对权力的规范和监督，把权力关进制度的笼子、纳入法治轨道，需要不断强化系统观念和辩证思维，深化对“法和制度”价值功能的认识，通过如下几个“结合”进一步织密制度笼子、铺实法治轨道。思想与制度的结合。习近平总书记关于权力监督的重要论述是健全党和国家监督体系、完善权力监督制度、加强权力监督工作的重要遵循。党的创新理论融入权力监督制度建设，权力监督制度承载和表达思想，塑造“思想赋值、制度赋能”的法和制度形态，形成思想与制度聚合发力的治权态势，强化对公权力的约束和激励作用，是新时代以来的重要治理之道、中国特色治权之道。新时代权力监督思想创新成果贯穿制度制定和执行的全过程，成为权力监督制度的理性基础，亦是权力监督制度质效的思想保证。权力监督思想与制度的聚合之力能够产生更强的监督势能，并转化为有效治权和廉政效能。职权与职责的结合。公共职能通常是公共权力和责任设定的前提，是权责制度化、法治化安排的基础。把权力关进制度的笼子、纳入法治轨道，首先要求在职能科学基础上实现权责法定，加强对权力配置的监督，确保权力与职能相匹配，做到科学定能、合理设权，依法确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，禁止法外设权、法外行权；同时要求在合理分工基础上实现权责一致，形成“没有无权力的责任、没有无责任的权力”的权责状态，避免有权无责、有责无权。另外，要特别强调“法不授权不可为，法定职责必须为”的权力准则，确保依法行权履责，杜绝法外乱权、法内失责现象。约束与激励的结合。一般来说，制度既具有约束作用，也具有激励作用。好的制度可以约束人不做坏事，也可以激励人充分做好事。尽管“监督就是支持、监督就是保护”的理念在实践中如何落实，尤其是能否融入权力监督制度还需要进一步探讨，但用于治权的法和制度兼备约束和激励两种功能，这是毋庸置疑的。编织制度笼子、铺设法治轨道，不能忽视约束功能和激励作用的结合，应当将防治权力任性、滥用作为基础，更多地以激励性制度促进和保障权力向善、为民所用，使权力远离专横和腐败，使党政权力始终保持廉洁状态。制约与配合的结合。在职能科学前提下、合理分工基础上确立明确的权责体系，在分工负责中加强权力之间的相互制约关系，是有效治权的重要方式，与权力监督并行不悖，能够产生更好的治权效果。职能科学为前提、分工合理为基础，形成不同权力之间相互制约的制度关系，既是政治要求又是法治原则。这里需要强调的是，权力监督中监督者与被监督者不存在相互制约关系。同样，相互制约的权力之间也不存在监督成分。另外，权力制约与配合是对应的，既相互制约又相互配合，两者不可偏废。不同权力在分工前提下、负责基础上相互配合、相互制约，既是防止公权力任性的需要，更是正确执行、实现法和政策目标的要求。正风和反腐的结合。权力异化不同程度的存在，从不正之风到权力腐败。总体上看，不正之风与腐败问题互为表里，不正之风滋生腐败，腐败行为加剧不正之风，甚至催生新的作风问题，两者在权力运行中相互交织、相互渗透，形成了风腐一体的复杂生态。加强权力监督，必须将正风与反腐结合起来，“坚持正风肃纪反腐相贯通，以‘同查’严惩风腐交织问题，以‘同治’铲除风腐共性根源”。健全不正之风和腐败问题同查同治机制，把正风肃纪反腐贯通起来、一体深化，以风腐同查同治贯通阻断风腐演变，提升权力监督效力和风腐治理效能。问责与纠错的结合。针对权力滥用，包括消极怠责，必须有对应措施和相应后果。坚持用权受监督、滥权必问责，加强监督与问责的连贯性，包括监督联动执纪执法，甚至衔接刑事司法，确保滥用公权力的行为承担相应的制裁性责任后果。同时，进一步明确对权力的监督之效不仅在问责，不仅在对滥权怠责者施加纪律或政务处分、刑事责任，更需要强化监督与纠错、整改的连贯性，贯彻有错必纠、违法必究的治权原则，形成“监督纠错问责”一体化，并将监督纠错、整改摆在更加突出的位置。党规和国法的结合。习近平总书记指出：“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”（《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第150页）加强权力监督，把权力关进制度的笼子、纳入法治轨道，需要织密制度笼子、铺实法治轨道。新时代的制度笼子、法治轨道是由党规与国法共同编织、铺设的。织密制度的笼子、铺实法治轨道，需要进一步深化党规与国法关系实践，一体同构和健全完善党和国家监督体系，使党规和国法同频共振、同向发力，使制度保持前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成，有效发挥对授权用权制权的规范效用，在相互赋能、彼此成就中支撑依规治党和依法治国有机统一，在管党治党、治国理政整体推进中优化治权体系。</p> <p class="ql-block">三、把握权力监督的重点问题习近平总书记深刻指出：“腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。”“只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”（同上，第151、240页）要把所有的权力真正关进制度笼子、纳入法治轨道，必须推进授权用权制权的制度化、规范化、程序化，以“法和制度”确立和支撑完整统一的治权体系。同时，应当坚持重点问题导向、主要矛盾思维，更加强调如下几个方面。更加强调对权力配置的监督。加强权力监督应当是全方位的，包括对权力配置、运行的监督，尤其应当把对权力配置的监督摆在权力监督更加突出的位置上，将授权制度化、规范化、程序化作为权力监督的首要环节和基础课题。以职能需要为前提，进一步做好权责匹配的制度化文章，完善权责观念和原则体系，从“有权必有责”到“有责才有权”，为把权力真正关进制度的笼子、纳入法治轨道，夯实和落实权责全面对应观念，确立更为完整的权责关系原则，逐步健全和完善与此相应的权力监督制度规范体系。更加强调政治生态的治权效应。优化政治生态，包括宏观上党的自我革命、全面从严治党的大环境，也包括微观上一个组织或单位反腐倡廉的小气候，对有效治权、正风反腐具有基础意义。一个组织或单位的制度和风气是决定其政治生态的主要因素，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面，风气的好坏亦是如此。</p> <p class="ql-block">反腐倡廉尤其是防治“塌方式”腐败、“前赴后继式”腐败现象，需要强调廉洁文化教育和晴朗社会建设的意义，更加突出清廉风气对抑制权力专横和腐败的功效。更加强调走群众路线和技术路径。正风反腐贯彻群众路线，要将纪检监察工作为了人民、依靠人民的原则落到实处。在从严监督上，把党内监督和人民监督结合起来，形成群众“雪亮的眼睛”的监督效应，尤其在新型腐败和隐性腐败治理中发挥群众监督的作用。正风反腐还需要贯通技术路径，重视新科技在纪检监察工作中的应用，以新科技赋能权力监督，以权力监督的精准性和有效性增强监督优势并转化为治权效能。尤其要重视群众路线、技术路径、法治轨道等不同维度上对监督权的规范约束作用，以系统思维和综合方式回应“谁来监督监督者”的权力监督难题。更加强调“一把手”权力监督的效应。权力监督要紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，尤其强调对“一把手”权力的监督。在权力配置上防止“一把手”权力过于集中，有效监督“一把手”的权力行使过程，是把权力关进制度的笼子、纳入法治轨道的关键所在。回应“谁来监督监督者”之问，更加需要加强对“一把手”权力的监督。“谁来监督监督者”是权力监督的难题之一，对“一把手”权力的监督更是难题。把“一把手”的权力关进制度笼子，不仅因为“一把手”位高权重，更因为管住“一把手”的权力，一些难以解决的腐败问题都可以得到相应的解决，包括“谁来监督监督者”的难题，这里无疑体现了主体责任和监督责任关系的内在逻辑。从某种意义上讲，对“一把手”权力监督的成效直接关系“谁来监督监督者”之问是否有解。更加强调对选人用人权力的监督。毛泽东关于“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”的著名论断，凸显了对选人用人权加强监督的极端重要性。全面从严治党的新形势要求全党要坚定维护党的团结统一，团结一切忠实于党的同志，坚决维护党中央权威和集中统一领导，决不允许在党内培植私人势力，不得以人划线，反对搞任何形式的派别活动。只有规范选人用人权，才能营造风清气正的政治生态，有效治理“任人唯亲、排斥异己”“团团伙伙、拉帮结派”“收买人心、拉动选票”“封官许愿、弹冠相庆”等“七个有之”现象，特别是在组织人事工作上的“一把手”滥权现象和“小圈子”乱权现象。</p>