广东省主要河道围堤现状、成因分析及治理对策研究

雷州市河长制办公室

广东省主要河道围堤现状、成因分析及治理对策研究 摘 要

河湖“清四乱”工作开展以来，广东省重点河湖水域岸线得到了有效管控，但仍发现河道内仍存在不少围堤。现有围堤大多属于“三无”设施，防洪保安全能力面临严峻挑战，因此开展围堤整治研究对促进经济社会可持续发展具有重要意义。文章在系统梳理广东省主要河道围堤分布、形成历史、管理现状和存在问题的基础上，对不同区域的围堤进行比较分析，总结异同特征，结合相关经验与启示，提出围堤整治策略与建议。结果表明广东省围堤属于历史遗留至今的复杂问题，是人水争地的产物，与社会经济民生息息相关，难以直接采用“一刀切”的方式处理，应从多个方面统筹开展围堤分类治理，并建议结合河湖水域岸线生态修复开展围堤整治。

关键词

河道；围堤；河湖治理；河道整治

引 言

河湖水系是自然系统的核心要素，是生态文明建设的空间载体。功能完好的河湖水域岸线支撑和保障了人类社会和自然环境发展。随着经济快速发展中出现的河湖水域面积萎缩、空间减少、综合功能衰减、生态退化等严峻问题，党中央作出了生态文明建设的重大战略部署，中共中央、国务院先后印发了一系列关于生态文明建设的纲领性文件，不断健全完善生态文明体制的顶层架构和制度体系。习近平总书记在“3.14”讲话中深刻指出“人类挤占了江河，不给洪水让路，洪水就不会给人类让路”，河湖管理已经成为治国理政的重大命题。2025年水利部河湖管理工作会议指出“清四乱”工作已迈入攻坚期和深水区，遗留问题多为“硬骨头”，如河道管理范围内高杆作物、片林、围堤、临堤村庄等，并要求保持力度不减，聚焦阻水片林、高杆作物、围堤等妨碍河道行洪突出问题，全面组织排查、依法依规清理，务求取得实效。

水利部在全国部署开展河湖库“清四乱”专项行动以来，广东省各级水行政主管部门落实责任，强化管理，有力解决了一大批河湖管理保护顽疾，重要河湖水域岸线得到有效管控，河湖面貌明显改善。截至 2024 年 12 月底，广东省累计排查发现河湖“四乱”问题 4.25 万宗，河湖“清四乱”转入常态化规范化阶段后，水利部下发广东省“四乱”问题 1.33 万宗，广东智慧河长平台排查遥感发现“四乱”问题图斑 0.99 万宗。在推进河湖“清四乱”、河湖管理范围划定和河道水域岸线规划的过程中，发现部分河道存在多级堤防的现象，即在河道主干堤防迎水侧外还存在围堤（此类堤防防洪标准较低，又称生产堤、子堤、民堤等）。此类堤防大部分属于无建设依据、无初步设计批复、无水行政许可的“三无”围堤，存在严重的防洪安全隐患。

1 广东省主要河道围堤基本情况 1.1 围堤分布

本研究所采用围堤的原始数据均由地市提供，包括位置、所在河流、岸别、长度、形式、现状防洪标准、建成年份、面积、保护耕地、保护人口、保护地区生产总值（GDP）、主要产业、重要防护对象和围堤管理单位，对于存在填报错误的信息经核对后已予以修正。

经摸查，广东省主要河道范围内共有围堤 95 宗，其中佛山市 56 宗、江门市 19 宗、中山市 16 宗、肇庆市 2 宗、珠海市 1 宗、潮州市 1 宗，总长度 200 多 km，单个围堤长度大约在 0.30—15km之间；现状防洪标准大多为 5 年一遇至 50 年一遇；围堤形式主要为梯形土堤、直墙式、堤坡等；95 宗围堤中 94 宗均在 20 世纪 80 年代之前就已存在，后期再不断加固和修葺；现状堤内总面积约 80km2，保护耕地 10 多万亩、人口超 13 万人、GDP 超 100 亿元。

1.2 围堤形成历史

广东省围堤形成主要分为三类：

第一类是 1949 年前已有，遗留至今的旧堤防变为大堤外围堤。由于自古以来人们习惯于逐水而居，河湖两岸向来是人口和生产力高度集中的发展腹地，人们在临近江河的水域滩涂中筑堤御水。从 1949 年前，广东省就已有为抵御洪水大规模建设的围堤，如佛山南海区兆安围，始建于 1929 年，后期不断加高加固，现防洪标准已达 50 年一遇；海心沙子围、见龙子围、南浦子围也均建成于 1949 年前。

第二类是 1949 年后围垦造地形成的围堤。1949 年后围垦造地，扩大农业耕地面积，是开发农业的重要内容，农业部门为增加农业发展用地，自行或由水利部门协助进行的围垦，各地方在不断加高加固已有围堤，避免临近水域或处于大堤和围堤间的土地被淹。如，1949—1987 年，中山市为地市经济发展，围垦造地 3.9 万亩，全部种上作物或养殖了鱼虾，并鼓励进一步围垦。为保障农业及地方经济发展而开始围滩填海，直接导致了围堤的大规模产生。

第三类是原有位置已建有堤防，但后续新建堤防由于征地拆迁难度大等原因，未在已有堤防位置建设，而是在已有堤防后方重新开辟堤线进行建设，导致原堤防变为围堤。如中山市神湾联围。目前，随着河湖水域岸线空间管控的不断加强，广东省主要河道基本无新增围堤，但历史上已建成围堤保留至今。

1.3 围堤管理现状

广东省围堤管理存在显著差异，基于防洪效益与社会经济权重，存在两类典型围堤：

第一类是城市人口聚集区的围堤，因围堤保护人口较多、GDP 较高，发生险情可能危害公共安全，造成严重后果，地方政府仍通过持续性财政投入实施堤防加固工程，围堤具备防御洪水的能力，堤容堤貌整体较为美观，并建立了水利部门主导结合基层巡查的常态化管护机制，围堤整体运行管理较好；第二类是农业生态型围堤，因围堤保护人口较少或仅保护鱼塘、耕地，发生险情的损失不大，基本没有资金维护，堤线和堤防结构形式识别度差，部分围堤已和滩地融为一体，基本不再具备防洪能力。

1.4 围堤存在的问题

广东省围堤呈现“历史遗留问题多、群众民生影响大”等特点，面临“安全隐患大、发展受限多、实现合法化途径难”等突出问题。

（1）围堤先天存在安全隐患。围堤主要由当地群众自修自防，由于建设时间较早，围堤堤线未在方案比选论证的基础上科学布置，堤身也未按照相关规程规范进行设计施工，大部分围堤结构形式不合理，堤身填筑材料不合格，堤基未采取处理措施，导致围堤存在较大的防洪安全隐患。

（2）围堤防护区内社会经济发展遭遇困境。围堤内防护区形成已久，地方政府、村集体、企业已在围堤内滩地开发建设，修建基础设施或生产设施，人民群众也陆续建设房屋、生产用房，部分围堤区域内的经济总量和人口数量已较为庞大。围堤内区域属于行蓄洪空间，受水法律法规的约束，相关土地不能开发利用，既有的建筑物也得不到合法身份，围堤内企业无法扩大规模生产，居民不能新建、改建住房。围堤内防护区内人口和建筑物难以清理，区域又难以发展，遭遇双重困境。

（3）围堤实现合法化途径难。《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）、《广东省河道管理条例》（以下简称《广东条例》）明确在河道管理范围内禁止修建围堤，但部分围堤形成于相关条例颁布前，围内滩地已不具备行蓄洪功能。围堤要从法律层面转变为合法的堤防，需要符合流域规划、防洪规划的要求，还受到治导线、河道管理范围线、岸线（临水控制线、堤顶控制线）的管控要求，需要履行基建程序等手续，在目前管控趋严的情况下，围堤难以合法化。

2 与国内其他地区围堤的比较分析及经验启示

虽然在《河道管理条例》《广东条例》中已明确表示禁止修建围堤，但对于条例出台以前就已经形成的围堤如何处理，国家层面仍未出台相关指导文件。鉴于长江、黄河等流域较早对围堤（生产堤、民垸）开展了系统研究，本轮《长江流域防洪规划》《黄河流域防洪规划》也对围堤提出了相关整治对策。因此，本文从历史演变、分布、对防洪的影响和管理对策方面，对广东省和长江、黄河流域围堤的异同点开展比较分析，以期得出经验与启示，为广东省围堤整治提供对策与建议。

2.1 黄河、长江流域围堤 2.1.1 黄河流域

（1）黄河流域生产堤历史演变过程

黄河流域生产堤（史称民埝）作为沿河群众自发修筑的简易防洪设施，其存废问题与治黄方略演变存在显著关联。1949 年后的一段时期内治黄采取宽河固堤方略，要求废止生产堤以保障行洪安全；从“96.8”洪水后出现局部复建生产堤现象；小浪底水库运行后，随着洪水风险认知弱化及滩区脱贫诉求增加，生产堤建设呈扩张态势。当前发展趋势表现为生产堤防护范围外拓、堤线布局向河道主槽逼近、标准提高等发展趋势。

（2）黄河流域生产堤分布及对防洪的影响

黄河流域生产堤主要分布在黄河下游，现状生产堤总长 665km，54%的生产堤已硬化成为滩区道路。生产堤的修建蚕食了行洪主槽，缩窄了行洪断面，进而引起同流量下洪水水位升高，河道排洪能力降低，防洪压力加大。生产堤至大堤之间的滩地淤积减缓，逐步形成了“槽高、滩低、堤根洼”的不利局面，极易造成河道整治工程受流路变化影响，导致工程出现较大甚至重大险情。

（3）黄河流域水行政部门对生产堤的治理管理对策

根据《中华人民共和国黄河保护法》和正在修编的《黄河流域防洪规划》，排洪河槽内的生产堤对防洪安全影响较大，规划期内应及时拆除。首先拆除治导线范围内的生产堤，其次拆除无村庄保护需求的生产堤，保护村庄的生产堤在群众外迁后及时破除。

2.1.2 长江流域

在与洪水长期斗争的过程中，长江中下游形成了数量众多的“洲滩民垸”。洲滩民垸已经成为长江防洪减灾体系的一部分，在遇大洪水时需行蓄洪运用，以保障流域重点地区和重要城市的防洪安全。

（1）长江流域洲滩民垸形成历史及前期治理

长江中下游洲滩民垸演变历程与流域防洪策略调整紧密关联。历史研究表明，该区域挽筑民垸兴起于南宋北人南迁，明清时大盛，1949 年后分散零乱的小圩逐渐并垸连堤形成大圩。20 世纪 80 年代后随着对围垦认知深化，无序围垦得到遏制，转向联圩并垸等结构性优化。1998 年特大洪水后治理策略产生转向，实施洲滩民垸分类管控策略，通过堤防升级将重要保护对象的洲滩民垸纳入防洪保护区，同时推进“双退”（退人又退耕）、“单退”（退人不退耕）等平退建设，将垸内人口迁移到了防洪保护区内。但受限于工程量和搬迁投资较大、安置条件不成熟、平退后行洪作用不大等因素，仍存在部分洲滩民垸未纳入平退规划或是纳入平退规划但未实施的问题，反映出人水争地矛盾治理的复杂性。

（2）长江流域洲滩民垸分布及对防洪的影响

根据《长江流域防洪规划（2025-2035）》（征求意见稿）初步成果统计[17]，长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区目前有洲滩民垸 706 个，人口 242.3 万人，面积 4110.4km2，蓄洪容积 164.1 亿 m3。长江流域洲滩民垸属于防洪工程体系的一部分，遭遇大洪水需要行蓄洪水时，洲滩民垸能够及时、适量行蓄洪水。

（3）长江流域水行政主管部门对洲滩民垸的治理管理对策

本轮《长江流域防洪规划》（征求意见稿）洲滩民垸按照“分段（区）控制、分类治理”的总体思路进行治理。长江中下游干流防洪形势紧张程度从中游至下游逐渐减缓，从上游至下游适当放宽对洲滩民垸的经济社会发展限制，并将洲滩民垸分为四类，第一类刨堤平退后自然行洪；第二类维持现状行蓄洪运用水位；第三类行蓄洪运用水位不高于防洪控制水位以下 0.5m，根据洲滩民垸蓄洪作用或人口调整运用几率和推后行蓄洪运用次序；第四类行蓄洪运用水位不高于防洪控制水位。遇大洪水时，第一类恢复为天然河湖水域自然行洪，第二类、第三类、第四类按顺序依次行洪运用。

2.2 比较分析

通过以上梳理，经比较后发现广东省与其他地区围堤存在以下 3 点共同特征和 3 点差异化特征。

共同特征一：围堤空间分布呈现显著的地貌趋同性，集中分布在地势平坦的冲积平原和河口三角洲地区。广东省围堤均位于珠江和韩江三角洲，黄河流域生产堤密集分布于下游滩区，长江洲滩民垸则集中在中下游冲积平原。此类区域滩地发育显著，平坦的地形为围堤建设提供了有利的基础条件。

共同特征二：围堤空间分布与区域社会经济强度呈现显著正相关。广东省珠江三角洲区域，黄河下游滩区及长江洞庭湖、鄱阳湖两湖区域属于围堤主要分布区域，均呈现出人口密度大、GDP 总量高、城镇化率高的特点。此类区域人水争地矛盾突出，滩地资源开发强度大，催生以保护居民自身财产安全为导向的围堤自建自修行为，这是围堤形成的直接原因。

共同特征三：围堤形成多源于历史上民众的防洪需求，存在时间跨度长、牵扯范围广、处理难度大、社会影响深远等典型的历史遗留问题特征。广东省围堤、黄河流域生产堤和长江洲滩民垸均具有几十年至千年的累积过程，属于特定历史条件下人水矛盾的产物，围堤在特定时段承担了部分防洪功能，但已不符合现阶段法律法规的要求。目前，围堤体系仍保护不少人口、耕地和 GDP，采用“一刀切”清退措施人力、物力、财力花费大，对地方经济社会稳定影响大。

差异化特征一：广东省部分围堤属于被动形成。中山市神湾联围围堤始建于 20 世纪 50年代，原属三级堤防，具备 30 年一遇防洪能力。开展中顺大围达标加固时由于征地拆迁难度大等，在神湾联围围堤后侧重新布置堤线，中顺大围达标加固工程完工后，原有大堤被动变为围堤。

差异化特征二：广东省围堤未纳入防洪体系。与长江流域洲滩民垸已纳入流域防洪体系不同，广东省围堤均未纳入流域防洪体系。

差异化特征三：广东省围堤集中在平原河网地区，临近河口位置，同时受到洪潮影响，水流情况复杂，治理难度大。

综上所述，广东省围堤的形成主要还是历史遗留问题。珠江三角洲地区自明清以来经济发达，人民逐水而居，并对河道滩地进行了农业围垦开发，人民群众通过持续加高加固自建堤防保证生命财产。在现代开展水利工程建设，自建堤防与新建堤防错位时，便形成了围堤，但围堤和大堤间的区域仍然有人民群众继续生活、生产，围堤遗留至今。

2.3 经验与启示

经验与启示一：围堤属于历史遗留至今的复杂问题，是人水争地的产物，反映了河湖水域岸线空间管控缺位或失效对河湖水系带来的不利影响。良好的河湖生态环境是最普惠的民生福祉，加强河湖水域岸线管理保护，杜绝新增围堤，对已有围堤进行治理和清退，采取“回头看”的方式进行长效管控，对维护河湖健康生命，促进河湖水域岸线空间的可持续发展具有重要意义。

经验与启示二：围堤属于河湖水域空间管控工作中的硬骨头，与社会经济民生问题息息相关，采用“一刀切”的处理方式可能会对对地方经济社会稳定造成较大的不利影响。应当依法依规，采取差异化的方式处理围堤。根据围堤的形成、具体特点、现实需求等方面制定和实施有针对性的策略和解决方案，确保处理措施的有效性和适应性，从而实现河湖治理保护与经济社会发展的双赢。

3 对策建议

围堤整治对策主要集中在以下几个方面。

（1）在法律层面研究解决河道内历史遗留的围堤问题。《河道管理条例》《广东条例》均规定在河道管理范围内禁止修建围堤，主要用于管控新建围堤，但对《河道管理条例》颁布之前已经形成的围堤能否处理、如何处理，并无相关法律条款规定和解释说明。建议对于河道管理范围内防护人口和 GDP 较多、历史形成的、暂时难以清退的围堤，应当以保障生命安全及行洪安全为前提进行整治。

（2）加强规划前瞻性引领。围堤整治应在流域综合规划、防洪规划、治导线规划、岸线规划编制或修编时预留围堤治理空间；制定差异化的治理技术标准体系，研究出台“一围一策”相关技术文件，对于历史形成的围堤整治、除险加固和管理要求予以明确，尝试开展围堤整治。

（3）开展试点治理探索。围堤问题整治路径目前仍处于“摸着石头过河”阶段，为避免个别失当行为和整治对策研究制定的滞后性，应借鉴分段（区）控制、分类治理的思路，遵循确有必要、无法避让、确保安全的原则，基于是否妨碍行洪、影响河势稳定、危害水工程安全等不同情况制定围堤台账，通过先行选取典型围堤作为试点，整治一批、清退一批，同步摸清政策卡口，探索一条行之有效的围堤问题整治路径，为围堤系统性整治提供基础与路径参照。

（4）建立协同管护机制。按照流域管理与区域管理相结合的原则，根据河道新的水情、工情、社情、蓄泄关系，以及经济社会发展对防洪保安的新要求，统筹考虑确保防洪安全和地方经济社会发展的需求，进一步规范河道管理范围内的开发利用行为，建立“长效管理—调整—监督”机制，杜绝新增无建设依据、无初步设计批复、无水行政许可的围堤。

4 结语

围堤治理是新时期加强河湖水域空间管控的重要任务，也是河湖管理的难点。应当充分认识围堤治理的复杂性和对河湖管理工作提出的现实考验，避免采用“一刀切”的处理方式治理围堤。必须坚决杜绝新增围堤，对历史遗留围堤应当从法规解释、规划引领、试点探索、协同管护方面统筹推进治理。建议按照河湖水域岸线高质量发展需求，加强围堤区域遭遇极端暴雨洪水，发生外洪内涝风险方面的研究；结合河湖水域岸线生态修复开展围堤整治清理，对整治围堤实施“生态化改造”，使其从单一防洪功能转向生态服务供给，从人水争地转向人水和谐共生。

作者： 张瀚，吴柳云，谭超，魏俊彪

来源：《水利发展研究》网络首发论文

网络首发日期： 2025-08-25