清政府驻藏大臣·衙门与制度｜西藏行14

气象万千

2025.0829

衙门旧址

位于拉萨市大昭寺东北侧、冲赛康市场南面，是清朝中央政府于雍正六年（1728）在西藏设立的第一座驻藏大臣衙门，供历代驻藏大臣办公和居住，距今有近三百年的历史。

驻藏大臣衙门为三层楼房的典型藏式院落，由于紧邻古往今来拉萨最繁华的街市——八廓街，驻藏大臣可以从大院南楼的窗户近距离观赏到八廓街的繁华市井，所以人们习惯地称为“冲赛康”，意即“可以看到集市的房子”。

经过2013年的修缮，清政府驻藏大臣衙门旧址，面积3377平方米，建筑面积2070平方米，总建筑面积5448平方米，占地面积为2710平方米。这座历经沧桑、设立最早、且唯一幸存下来的清政府驻藏大臣衙门旧址展现在世人面前。

1750年农历十月初三，“冲赛康”驻藏大臣衙门爆发了清代治藏史上著名的“珠尔默特那木扎勒事件”。当天深夜，驻藏大臣傅清、拉布敦以宣诏为名，将悖逆不道的西藏郡王珠尔默特那木扎勒诱至衙门，历数其罪恶而击杀之。但二位大臣亦在随后的变乱中罹难，“冲赛康”驻藏大臣衙门部分被焚毁。为彰扬和纪念两位驻藏大臣的事迹，乾隆皇帝在将驻藏大臣衙门搬迁至珠尔默特那木扎勒旧宅“甘丹康撒”的同时，下令将“冲赛康”衙门改建为双忠祠，并勒石立碑以记，“冲赛康” 从此受到内地驻藏官员和广大藏族人民的祭祀和供奉，香火不绝。1792年，傅清之侄、大将军福康安在大胜廓尔喀凯旋之时，对双忠祠再次进行了大规模的修缮，举办了盛大的拜渴活动，并以汉、满两种文字刻立了五块碑石，以记载和歌颂傅清、拉布敦两位大臣的英勇事迹，这也成为今天考证和研究这一重要史迹不可多得的实物资料。

国民政府时期，“冲赛康”驻藏大臣衙门先后被用作西藏地方政府的邮政局、警察局和不丹政府驻藏机构。西藏和平解放后，“冲赛康”驻藏大臣衙门一度被用作居民住宅。

中央管藏历史

西藏自古以来就是中国不可分割的一部分，自元以来，历代中央政府都对其有效行使主权，实施管辖。驻藏大臣制度是清朝实施的重要治藏制度，它不仅与蒙古汗王制度、郡王制度、噶厦制度、金瓶掣签制度、摄政制度一道，共同构建起比较完整的清中央治藏政策制度体系，而且对上述政治制度起着统揽全局的功能，对于清朝中央政府在西藏地方的行使主权和施政管辖，发挥着至关重要的基础性作用。

在近两个世纪的时间里，驻藏大臣制度历经初创、发展、鼎盛、巩固完善等历史阶段。期间，一百多位驻藏大臣先后赴藏任事，多项治藏章程相继出台，机构建制不断充实健全，驻藏大臣职能设定与职权范围不断扩大，影响力不断增强，政治地位更加巩固，中央对西藏行使主权与施政管辖的能力得到全面提升和加强。

清前历史

西藏自古以来就是中国不可分割的一部分。

早在史前时代，来自华北地区的石器文化就不断与西藏高原石器文化交流融合。

公元七世纪，山南雅碧部落首领松赞千布逐步统一了青藏高原，建立了吐蕃王朝。雄才大略的松赞干布在王朝建立之初就积极寻求与盛极一时的大唐帝国发展友好关系，派大臣禄东赞到长安求亲并顺利迎娶了文成公主。唐朝文成公生和金城公主相继远嫁人吐蕃，使唐蕃关系得到全面发展，来自中原的先进文化和技术迅速传人，并渗透到吐蕃社会生活的各个方面，汉藏民族水乳交融的局面逐渐形成。

公元九世纪末，吐蕃王朝迅速走向没落，随着末代赞普朗达玛被刺和农民起义的爆发，吐蕃王朝宣告覆灭，吐蕃诸部纷纷自立，分治割据局面形成。此一时期，中原地区也处于五代十国和南北宋政局动荡时期，未出现一个强大的中央政权，吐蕃故地诸部与中原地区政治交往鲜有史料记载。但是，地处甘青、川西地区的诸蕃部政权却与中原一直保持着密切的联系，其中河湟地区的确厮罗藏族政权在北宋年间纳人了宋代中央政权的直接统治。

历经几百年分裂割据后的十三世纪初，成吉思汗开始了统一中国的历史进程，藏族也与其它各民族一道，融人到国家大统一和民族大融合进程之中。随着凉州会晤的顺利进行，西藏正式纳人元朝政权管辖之下，成为中央直接管理的一个行政区域。元朝在中央设立宣政院，在西藏下设三个宣慰司和若干万户府，开始了对西藏地方有效行使主权。在西藏地方，元朝中央采取“独尊一派”的政策，对统一西藏有功的萨迦派重点扶持，建立了政教合一的萨迦地方政权。

1368年，朱元璋建立大明王朝，并通过遣使召抚和交换印信的办法，继承和确立了对西藏的统属关系。明中央一方面充分利用元嘲对西藏的施政措施，以当地僧俗首领充任武卫机构官员，号令地方，起到了传機而治的作用：另一方面，改元朝“独尊一派”另“多封众建，尚用僧徒”，使各地方势力相互牵制，分而治之。有明一代，西藏地方各势力进京朝贡络绎不绝，朝廷也给予丰厚的赏赐，西藏地方与中央政权往来频繁、关系十分密切。

驻藏大臣制度

驻藏大臣是总理西藏一切事务的最高行政长官，全权代表清朝中央政府对西藏地方进行施政管辖。

终清一代，历任驻藏大臣大多能够忠实贯彻和执行中央政府的治藏方针，制定和颁布西藏地方政策，决策与管理西藏地方事务，致力于西藏地方的政治q稳定和经济社会发展，有效监督和管理西藏地方的政治、外交、军事、宗教、文化、经济等各项事务，对于巩固国防、维护国家统一和民族团结，促进西藏地区经济社会发展，产生了积极的历史作用，做出了不可磨灭的历史功绩。

〇历史沿革

为了整顿西藏历经准噶尔部侵扰和“卫藏战争”之后的乱局，建立起有序的地方政治格局与社会秩序，强化中央对西藏事务的管辖，雍正五年（1727），清中央派遣内阁学士僧格、副都统马喇“往藏办事”，并“总理”“藏内事务”。驻藏大臣制度由此诞生，从此开启了中央派遣官员常川驻藏并直接管理西藏事务的先例，并成定制。

1912年，清王朝覆灭，中华民国建立，清代驻藏大臣制度终结。同年7月，民国政府改理藩院为蒙藏事务局，继续负责管辖蒙古、西藏、事务。

西藏自古就是中国不可分割的一部分，历朝历代中央政府对西藏都实行着有效的治理。清代，中央对西藏的治理进一步加强，颁布有一系列重要章程、设立驻藏大臣等举措。图为清代疆域地图，展示了清朝中央针对边疆地区不同的历史、人文和地理因素而采取的特殊施政措施。

《清实录》中关于派遣赫寿进藏办事的记载

康熙

清圣祖仁皇帝爱新觉罗•玄烨（1654-1722），在位61年，是中国历史上在位时间最长的皇帝。他开创了“康乾盛世”，推进了对西藏地区直接管理的进程，为驻藏大臣制度的正式形成奠定了基础。

雍正

清世宗爱新觉罗•胤禛（1678—1735），在位期间，平定了罗卜藏丹津叛乱，设置军机处加强皇权，实施“火耗归公”与“打击贪腐”等一系列铁腕改革政策。在西藏地方事务方面，创设驻藏大臣制度，正式派遣驻藏大臣管理西藏地方，对西南少数民族地区实行“改土归流”等重大举措，加强了对西藏等边疆民族地区的管理与控制。

乾隆

清高宗爱新觉罗•弘历（1711 1799），在位六十年，是中国历史上执政时间最长、年寿最高的皇帝。在位期间文治武功兼修，在西藏地方，驱逐了廓尔喀入侵，制定《钦定藏内善后章程29条》，曾两次下令减免西藏赋税，巩固了多民族国家的发展，将“康乾盛世”推向了顶峰。

抚远大将军西征图卷局部

熙五十五年（1716），蒙古准噶尔部汗王策妄阿拉布坦派策零敦多卜领兵六千，秘密潜入西藏地方。次年偷袭拉i持部首领拉藏汗，控制了藏内局势。五十七年（1718）十月，康熙皇帝命皇十四子允为抚远大将军，率军入藏。

〇机构建制

驻藏大臣通常分为办事大臣和帮办大臣，据统计，在驻藏大臣制度存续的185年间，清中央共向西藏地方派遣驻藏大臣176人次（138人）。其办事衙门设置了相应的分支机构和文武属吏等办事人员。其中，既包括粮台、塘汛、绿营、海关、边务等驻藏机构。通事、都司、游击、守备、千总、把总、达木总管等众多文武属员，组成了一个较为完善的管理体系和执行系统。

清代官服又称补服，就是在褂子的前胸后背各缀一块布称 补子，绣上不同的飞禽走兽，以表示官职的差别。“补子”的图案根据官员级别的不同也都是不一样的。清代文官“补子”的图案是禽类，而武官的图案是兽类。有清一代，历任驻藏大臣品级大致为从一品至五品。

〇衙门设置

历史上的驻藏大臣衙门曾几经变迁：位于八廓街的“通司岗”衙门是清政府在拉萨这，立的第一个驻藏大臣衙门，由于“珠尔默特那木札勒事件”被焚毁并改作“双忠祠”后，珠尔驶特旧宅“甘丹康撒”、“桑珠康撤”相继被作为驻藏大臣衙门使用。再后来，驻藏大臣衙门被迁往较为偏远的北郊札什城兵营。大约在同治初年，驻藏大臣衙门又惠度从城外证至“朵森格”地方办公，并直至民国初年随着驻藏大臣制度的终结而废弃。

〇驻藏大臣

据统计，从雍正五年（1727）驻藏大臣制度正式建立至1912年驻藏大臣制度终结的185年间，清朝中央政府共计向西臧派遣驻藏大臣176人次（138人），包括未到任者21人，实到任者117人；办事大臣103人次，实到任65人。帮办大臣73人次，实到任52人；由帮办大臣升任办事大臣者18人次。

纵观历表中的一百多任驻藏大臣，可谓贤愚各异、臧否互见。其中既有忠肝义胆、英勇捐躯的傅清、拉布敦、凤全，也有体恤民生、政绩卓著的松筠、和宁、和琳，更有力挽危亡、锐意革新的赵尔丰、联豫、文硕、张荫棠等人。当然，其中也不乏庸碌无为、贪图享乐、苟且度目之辈，如庆麟、满庆、恩庆等人，怯懦无能、贪赃枉法、卖国求荣的升泰、有泰兄弟，临阵畏敌、欺君罔上，最终畏罪自尽的巴忠，更有悖谬妄乱、认敌为友、以身试法的纪山。但总概起来看，绝大多数驻藏大臣都为国家的统一、边疆的巩固、西藏的稳定发展和人民的安居乐业做出了自己的贡献。

尽忠履职 励精图治

《西藏善后章程十三条》《钦定藏内善后章程二十九条》《裁禁积弊章程二十八条》是清代基本治藏法规，赋予了驻藏大臣极大的权力。章程规定驻藏大臣总理阖藏事务，地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等；达赖喇嘛、班禅额尔德尼等大活佛的转世掣签以及坐床须由驻藏大臣主持：达赖喇嘛不得直接上书皇帝，须由驻藏大臣转奏；寺庙堪布、噶厦僧俗官员均经由驻藏大臣任命选补；噶厦办理各项政务须禀告驻藏大臣；达木八旗当雄县境内归驻藏大臣统辖；西藏地方边防、驻军、通商、铸币、外国朝贡等事宜均由驻藏大臣统筹办理；驻藏大臣亦有权稽查地方财政收支；督察司法、户口、差役等事项。

〇严正外交 维护主权

《钦定藏内善后章程二十九条》规定：西藏外事权集于中央，统归驻藏大臣负责办理，凡关于边界的重大事务，要根据驻藏大臣的指示处理；外方所献贡物，须请驻藏大臣查阅；所有噶伦不得私自向外方藩属通信。终清一代，历任驻藏大臣都始终以国家、民族利益为原则，恪尽职守，慎重处理了廓尔喀（尼泊尔）与西藏的货币往来积弊、英国来藏通商、藏哲（哲孟雄——今锡金）边界纠纷、亚东开关通埠等涉外事务，维护了国家主权和领土完整。

〇整饬军备 抵御外辱

《钦定藏内善后章程二十九条》规定：西藏地方设立驿站、编练藏军、驻防营伍、统帅绿营、调遣兵马、卡隘防御、军事官员任免、征用和发放粮草与军饱等所有军事指挥权均统归驻藏大臣。

有清一代，驻藏大臣不仅组建编练了3000名正规藏军，按时巡阅，而且在清未西藏政局混乱、军备疲弱之际，努力整编军队、修建军营、搭建工事、设立塘汛、筹备粮饱、改进装备等方面做出了积极努力，勉力维系了一个较为完备的西藏地方军事系统，使之成为处理对外关系、维护国家主权的有力后盾。

〇协调民事 平息诉讼

《钦定藏内善后章程二十九条》规定，西藏地方无论公诉民诉，驻藏大臣均须秉公办理；凡大案、要案应事先报请驻藏大臣衙门备案、核拟办理；没收财产一类，亦应报请驻藏大臣批准。

西藏地处偏远、区域广袤，各地风俗习惯迥异，政治、宗教关系复杂，民事纠纷不断。鉴于此，历任驻藏大臣在调处民间庄园、田产纠纷；官员财产争执；寺院活佛间利益纠纷；喇嘛间布施讼争等事项上花费了大量心血和精力。他们权衡各方利益，多方协调关系，竭力平息事态，妥善处置各类民事冲突，为维护西藏地方局势稳定和百姓权益，维护司法秩序做出了贡献。

〇管理僧众 护持宗教

“兴黄教，即所以安众蒙古”是清朝中央政府的基本国策之一。《钦定藏内善后章程二十九条》授予驻藏大臣对西藏宗教活动的监管权。历任驻藏大臣深谙藏传佛教对西藏社会和政治格局影响的重要性，他们根据章程的规定，在达赖喇嘛、班禅额尔德尼等大活佛转世灵童的认定；经师的选任；法会活动的举办；大呼图克图（大活佛）进出藏区朝谒、进贡、请佛等宗教事务上的料理，无不亲力躬，从而在规范藏传佛教仪轨、整肃寺院管理弊端，密切藏区宗教上层人士与清朝中央关系等方面发挥了重要的作用。

〇发展经济 赈恤灾黎

《钦定藏内善后章程二十九条》赋予了驻藏大臣主管西藏地方经济与财税的大权：包括西藏地方财税管理、达赖喇嘛与班禅额尔德尼之收支用度、对外贸易、地方货币制造，等等。

按照章程规定，历任驻藏大臣认真履行职能，不仅在西藏设立了宝藏局，铸造了乾隆宝藏、道光宝藏、宣统宝藏等西藏地方货币，而且及时查核商上各项税收及开支、减兔百姓租赋和徭役、抚恤救济受灾民众，为发展西藏地方经济，改善和促进民生付出了艰辛的努力。

抗击外辱 推进新政

〇抗击廓尔喀

乾隆朝末期，廓尔喀人先后两次悍然入侵我后藏地区。福康安大将军受命率军反击，将廓尔喀军队逐出藏境，并兵临其首都阳布（今加德满都），迫使廓尔喀全面投降。

〇抗击英军入侵

光绪十四年（1888）、二十九年（1903），英帝国主义先后两次大举进犯我后藏地区。在第一次抗英战争中，驻藏大臣文硕坚持寸土必争、不失一地的严正立场，多方奔走呼号，坚决支持西藏军民的抗英行动，积极组织和征调藏军前往隆吐山一带设防，御敌于国门之外，表现出了大义凛然的民族英雄气节。

〇清末新政

十九世纪末，中国积贫积弱，清中央腐败无能，英俄等帝国主义势力意图扩张殖民领地，阴谋分裂西藏。驻藏大臣凤全、赵尔丰、张荫棠、联豫等人顺应历史潮流，先后在西藏和四川藏区实施新政，推行了大规模的改革措施，励精图治，试图力挽危亡。

他们参劾贪吏、筹饷练兵、兴办教育、建章立制、革除苛政、废除差役、安民治藏，涉及到西藏内治、外交、军务、财政、文化教育诸多方面。为西藏政治的改良，促进西藏地区的发展；为挽回主权、加强中央对西藏的施政管辖，粉碎英帝国主义分裂西藏图谋建立了不朽功勋。