小经营店未按规定履行进货查验义务能否依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》处罚

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某小经营店未按规定履行进货查验义务案

高小超

基本案情：

某区市场监管局执法人员在不合格食品核查处置中，发现某食品小经营店购进不合格生姜时未索取供货方资质和购货凭证，涉嫌未按规定履行进货查验义务、销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品，对其立案调查。

在案件处理过程中，对于当事人的行为，执法人员有两种意见：

第一种意见认为，当事人涉嫌违反了《某省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》关于“应当建立查验记录制度，相关记录、票据的保存期限不得少于产品保质期满后六个月”的规定，应当依照《某省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》规定的罚则对其进行处罚。

第二种意见认为，当事人未索取并留存食用农产品进货凭证的行为，违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》关于“销售者采购食用农产品，应当依照食品安全法第六十五条的规定建立食用农产品进货查验记录制度，索取并留存食用农产品进货凭证，并核对供货者等有关信息”的规定，应当依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定的罚则对其进行处罚。

简要分析：

对食品加工小作坊、食品小经营店、小摊贩等“三小”食品生产经营者的监管，是市场监管的重要方面。但由于“三小”经营者点多、面广，涉及的违法行为情形比较复杂，基层执法人员经常就“三小”违法行为的处罚产生疑问。本案，某区市场监管局执法人员在不合格食品核查处置中，发现某食品小经营店涉嫌未按规定履行进货查验义务、销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品。在案件处理过程中,对于当事人的行为，执法人员有不同意见，属正常的业务争议。要解决这一问题，需要从立法的角度及法律适用的角度进行分析研判。一、从立法角度，重点看有关“三小”的立法背景、立法目的。食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，国家对食品安全实施严格监管，对食品安全违法行为，《食品安全法》等相关法律、法规、规章规定了较为严厉的罚则。考虑到食品加工小作坊、食品小经营店、小摊贩等小微食品生产经营者，生产经营规模不大，生产经营主体较多等实际情况，2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订《食品安全法》时，在第三十六条特意增加了“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”的内容。与之相对应，在该法第一百二十七条规定了罚则，即：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”据此，对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为，应当依据各地“三小管理办法执行。二、从法律适用角度，重点看法律适用原则和方法。《立法法》规定了法律适用的三大原则，即上位法优先、特别法优先、新法优先的原则；《行政处罚法》第二十九条规定了法律竟合情形的法律适用原则，即“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这些法律适用的原则性规定，在实务中应当严格遵照执行。

另外，若法律、法规、规章对法律适用有具体规定的，应当遵照执行，如：《商标法》第五十八条规定：“将他人注册商标、未注册的驰名商标作为企业名称中的字号使用，误导公众，构成不正当竞争行为的，依照《中华人民共和国反不正当竞争法》处理。”

三、本案涉及的法律规定及法律的正确适用。本案，执法人员争议过程中，涉及到的法律规定主要有：

《某省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》第十二条：“食品小作坊、小经营店和小摊点从事生产经营活动，应当遵守下列规定：（四）购进和使用食品原料、食品添加剂和食品相关产品，应当建立查验记录制度，相关记录、票据的保存期限不得少于产品保质期满后六个月，没有明确保质期的，保存期限不得少于二年，其中小摊点的记录、票据保存期限不得少于本批次产品销售或者使用后三十日；……。”第二十三条：“食品小经营店应当具备下列条件：（三）具有保证食品安全的管理制度。”第四十三条：“食品小经营店、小摊点达不到本条例第二十三条、第二十七条规定条件从事食品经营活动的，由县（市、区）人民政府市场监督管理部门或者省人民政府规定相对集中行使行政处罚权的部门责令限期改正；逾期不改正的，对食品小经营店处以三百元以上一千元以下罚款，对食品小摊点处以一百元以上三百元以下罚款。”

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第八条第一款：“销售者采购食用农产品，应当依照食品安全法第六十五条的规定建立食用农产品进货查验记录制度，索取并留存食用农产品进货凭证，并核对供货者等有关信息。”第三十九条第一项：“有下列情形之一的，由县级以上市场监督管理部门依照食品安全法第一百二十六条第一款‘违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证’的规定给予处罚：（一）销售者违反本法第八条第一款规定，未按照要求建立食用农产品进货查验记录制度，或者未按要求索取进货凭证；……。”

从上述规定可以看出，本案执法人员两种处理办法分别是责令当事人限期改正和责令改正、给予警告，虽然区别不大，但法律适用思路不同。那么，到底哪种思路正确呢？得看相关法律也没有具体的法律适用规定。

从有关“三小”的立法背景、立法目的不难看出，《食品安全法》就“三小”的监管和规制均指向了地方有关规定。《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”这是有关“三小”违法行为处罚依据的具体规定，应当严格遵照执行。综上，对本案当事人的违法行为，应当依据《某省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》对其进行处罚。第一种意见正确。