全国碳市场扩容：关键堵点与破局之道​（原创 碳中和观察 2025年06月17日）

（卢）Georgelu

　　

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在 “双碳” 目标的宏伟蓝图下，全国碳排放权交易市场正经历着意义深远的扩容。2025 年 3 月，生态环境部印发的《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，如一颗投入平静湖面的石子，激起千层浪，预示着全国碳市场从 “单一行业试点” 向 “多行业协同治理” 的重大跨越。此次扩容新增约 30 亿吨二氧化碳当量的温室气体排放量覆盖，占全国总量比例大幅跃升，这一举措在为绿色低碳发展注入强大动力的同时，也带来了诸多亟需攻克的挑战。对于碳中和领域的高管及相关行业从业人员、高排放行业企业而言，深入理解其中的关键堵点与应对策略，关乎企业乃至行业的未来走向。

01 选择钢铁、水泥、铝冶炼行业扩容的必然性

行业特性与减排需求

钢铁、水泥、铝冶炼堪称高耗能、高排放行业的典型代表。钢铁行业中，每生产 1 吨粗钢，平均伴随约 1.8 吨二氧化碳排放，其排放量占全国碳排放总量的 15% 左右。水泥行业里，石灰石分解所产生的二氧化碳在工艺排放中占比超 60%。铝冶炼的电解环节，不仅高度依赖高耗能的电力系统，还会产生四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）等强效温室气体。这三大行业合计碳排放量在全国总量中占据相当大的比重，并且其减排技术路径较为清晰，例如绿电替代、原料替代等，将它们纳入碳市场，是落实 “双碳” 目标的不二之选，更是推动行业技术革新、优化产能结构的有力抓手。

市场扩围的阶段性考量

自 2021 年启动以来，全国碳市场首批仅将发电行业纳入其中，覆盖碳排放量约 45 亿吨。而此次向钢铁、水泥、铝冶炼行业的扩容，是碳市场发展进程中从单一行业迈向多行业协同管理的关键一步。选择这三个行业，一方面是基于其庞大的碳排放规模，另一方面也充分考虑了数据基础的可行性。钢铁行业已构建起相对成熟的能源消耗统计体系，长流程与短流程工艺在碳排放上的差异为配额分配提供了细致的参考依据；水泥行业经过多年试点，其碳排放核算方法日益完善，特别是在替代原料（如电石渣）的碳减排计量方面积累了丰富经验；铝冶炼行业因其工艺特殊性，如电解铝的氟化物排放，成为技术攻坚的重点方向，国际铝业协会（IAI）的技术标准也为国内规则制定提供了重要参考。

国际碳关税的倒逼压力

欧盟碳边境调节机制（CBAM）于 2023 年正式实施，钢铁、水泥、铝等进口商品均在其覆盖范围内。我国作为全球最大的钢铁和铝制品出口国或地区，若未能及时建立国内碳定价机制，企业将不得不承受高达 50 欧元 / 吨的碳关税成本。将相关行业纳入全国碳市场，不仅能够显著提升产品碳成本的透明度，还能借助碳交易收益为低碳技术研发提供资金支持，增强我国企业在国际市场上的竞争力。

02 扩容进程中的关键堵点

数据质量问题制约市场公信力

钢铁、水泥、铝冶炼行业的碳排放核算极为复杂，涉及燃料消耗、原料成分、工艺参数等多个维度的变量。尽管《方案》提出了 “关键参数月度存证” 和 “三级数据审核” 机制，但在实际执行过程中，仍面临诸多难题。首先，部分中小企业由于缺乏专业团队，数据采集极不规范，甚至存在采用历史缺省值估算排放量的情况。其次，在化石燃料热值、含碳量等参数设定上，地区差异未得到充分体现，例如北方褐煤与南方无烟煤的碳含量差异，这可能导致核算出现系统性偏差。再者，在线监测设备普及率较低，部分企业存在篡改数据的恶劣行为，严重影响了数据的真实性和可靠性。

配额分配机制有待精细化

现行的 “基准线法 + 历史强度法” 配额分配模式在实际操作中暴露出两大突出矛盾。其一，基准值设定存在争议。若钢铁行业基准值仅对标行业平均水平，而非先进水平，将使得相当比例的产能无需进行减排即可完成履约，极大地削弱了市场的减排压力。其二，区域公平性问题凸显。中西部地区的钢铁、水泥企业多采用长流程工艺，单位能耗远高于东部的短流程企业，然而现行配额标准未能充分考虑这一地区差异，可能进一步加剧区域经济发展的不平衡。

市场流动性不足影响价格发现功能

当前，全国碳市场的交易主体主要集中在发电行业，交易品种单一，且仅局限于配额现货交易，日均交易量波动幅度较大。2024 年，全国碳市场换手率与欧盟碳市场相比仍有较大差距。在扩容后，若钢铁、水泥、铝冶炼企业依旧秉持 “履约驱动型” 交易策略，仅在履约期前进行集中交易，市场活跃度将难以得到实质性提升。此外，金融机构参与碳市场的渠道有限，碳期货、期权等衍生品的缺失，使得价格信号无法准确反映真实的减排成本。

行业异质性增加管理复杂性

钢铁、水泥、铝冶炼三大行业在生产工艺、碳排放强度、减排路径等方面存在显著差异。水泥行业的减排高度依赖替代原料（如电石渣）和碳捕集技术，但现行核算规则并未将替代原料的碳减排量纳入配额分配的考量范畴；铝冶炼行业虽已将 CF4 和 C2F6 纳入管控，但由于其全球变暖潜势远高于 CO2，核算方法仍需与国际标准进一步接轨；钢铁行业中，短流程电炉钢的碳排放强度仅为长流程高炉的 30%，然而绿电供应的不足严重限制了其推广应用。

03 建设高质量碳市场的对策建议

夯实数据质量基础

首先，应建立健全分级分类监管制度。对于年排放量超过百万吨的重点企业，实施月度数据核查；对于中小型企业，则推行季度抽检制度，并建立 “数据异常企业清单”，以便重点监管。其次，加强技术赋能创新。开发智能化核算工具，借助区块链技术固定数据采集流程，运用 AI 算法优化缺省值设定模型，提高数据核算的准确性和科学性。再者，建立第三方追责机制。设立核查机构 “黑白名单” 制度，对违规机构实施市场禁入，并探索 “交叉验证” 机制，如将电力数据与碳排放数据进行比对，确保数据的真实性和可靠性。

优化配额分配机制

其一，建立动态基准调整制度。在 2025 年 - 2026 年期间，采用 “强度基准 + 弹性空间” 的模式，到 2027 年起逐步过渡至 “总量控制 + 行业递减机制”，以更好地适应行业发展和减排需求。其二，实施区域差异化奖励机制。在西部试点 “碳效挂钩” 补偿机制，对超额减排企业给予用地指标奖励；对东部先进企业实施配额奖励，激发不同区域企业的减排积极性。其三，建立灵活性配额机制。允许企业跨年度储存配额，并试点 “预借配额” 机制，以有效平滑短期供需波动，提高配额分配的灵活性和合理性。

提升碳市场流动性

一方面，丰富碳市场交易工具。在风险可控的前提下，试点碳远期、碳掉期等衍生品，吸引券商、基金等机构投资者参与碳市场交易，增强市场活力。另一方面，创新碳市场复合交易模式。探索 “配额 + 绿证”“配额 + CCER” 捆绑交易，促进绿电消费与碳减排协同发展。此外，建立健全动态扩容机制。在 2027 年前将化工、有色等行业纳入储备库，形成 “成熟一批、纳入一批” 的滚动扩容模式，不断拓展碳市场的覆盖范围和影响力。

构建行业特色管理体系

一是针对水泥行业的替代原料碳减排、铝冶炼的绿电认证等制定专项核算规则，并积极推动与国际标准的互认，提升行业核算的规范性和国际认可度。二是加强行业技术攻坚行动。设立行业减排基金，重点支持氢能炼钢、低碳水泥熟料、惰性阳极铝电解等关键技术的研发，为行业减排提供坚实的技术支撑。三是加快行业数据整合。依托工业互联网平台，整合生产、能耗、排放数据，打造精准的 “行业碳画像”，为行业管理和决策提供全面、准确的数据支持。

强化政策协同

在立法方面，推动《碳排放权交易管理暂行条例》升格为法律，明确碳税与碳交易的衔接机制，为碳市场发展提供坚实的法律保障。在金融支持上，设立碳市场风险准备金，对参与碳质押融资的企业给予贴息支持，缓解企业资金压力，促进碳金融业务的发展。在国际合作领域，加强与国际标准化组织（ISO）的合作，推动中国碳标准纳入全球供应链认证体系，提升我国在全球碳市场的话语权和影响力。

全国碳市场的扩容是实现 “双碳” 目标的关键举措，尽管在进程中面临诸多堵点，但通过精准施策、协同推进，我们有信心打造一个高质量、高效能的碳市场，为我国乃至全球的绿色低碳发展贡献力量。对于碳中和领域的从业者以及高排放行业企业而言，积极应对这些变化，抓住其中的机遇，将是在新时代实现可持续发展的必由之路。

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