出访德国有感

李百鸿

　　2009年秋，山东省民防代表团赴德国考察，我为代表团团长，田东流为代表团政委，代表团成员有省人防办公室邢莹副处长、省人防通信总站孟凡勇站长、日照市人防办公室夏召峰主任、淄博市人防办公室刘薛生副主任等。代表团现地参观了德国联邦救灾技术总署（丅HW）的指挥调度中心、地下总指挥中心和部分救灾装备器材，了解通常情况下民防信息交换与整合、紧急救援警报系统和控制设施等情况。他山之石，可以攻玉。德国民防的做法，值得借鉴。

德国联邦救灾技术总署标志

　　人员构成:专兼结合

德国的救援体系由THW和消防两部分组成。THW是联邦救灾技术体系，由过去的德国民防改制，实行垂直领导和管理，是德国应急救援的专业队伍和骨干力量，负责重大灾害事故的应急救援；消防局属当地政府领导和管理，负责本行政区域内一般性灾害事故的应急救援。

德国联邦救灾技术总署在德国全境共设有668个救灾技术中心，专职管理人员约800人，而由志愿者组成的救灾专业队伍则达到8万人。如不来梅州救灾技术中心仅有1名专职管理人员，组织管理着150名志愿人员组成的救灾专业队伍。

德国的消防部门担负消防、化学、交通事故等救援任务。法律规定，接到民众报警后，消防局必须在10分钟内到达现场展开救援。不来梅州消防总局下设6个分局，编配505名专职人员，编外设20个辅助性消防中心，拥有580名志愿人员。接到报警后，指挥调度中心就近派遣专业或志愿人员赶赴现场。

无论是THW还是消防部门，志愿者人数都大大超过了专职人员，在救援行动中发挥了主力军作用。德国对志愿者的组织、调配、训练、参加救援活动都有明确的法律规定。例如，法律规定，年轻人必须服兵役，不服兵役者，必须服消防民防役，承担6年消防民防义务工作。志愿人员必须按时到丅HW和各辅助消防中心参加专业训练，一般每周二18时至23时、每月一个周末的全天为训练时间。主要内容为理论授课和实际操作，每年训练时间达250小时以上。志愿者参加训练或应急救援任务时，拿原工作岗位薪金（业主可从联邦政府得到一定补偿），免费搭乘公共交通工具，每天有伙食补贴，发生伤亡时享受专职人员同等待遇，通过社会保险机构得到赔偿。

启示:我国的应急救援体制与德国不同，完全以专职人员为主，构成了庞大的专职体系，而志愿者人员较少，各应急救援部门没有志愿者，虽然有许多专业队伍，但无论是从训练、待遇、任务以及装备器材等方面，都没有明确的法律规定。其他志愿者队伍只能进行宣传教育、协助人员疏散和治安、交通管理等辅助工作。因此，必须从法律、体制、组织、宣传教育、训练、装备器材等方面，进一步加强应急救援志愿者队伍建设。这样，既可以精简专职人员、减轻政府负担，又能最大限度地挖掘和发挥社挥力量，普及防护知识和技能，提高应急救援效果。

与丅HW官员合影

　　指挥手段:土洋结合

不来梅州消防总局分地上指挥调度中心和地地下总指挥中心。地上指挥调度中心配有技术先进的有线通信、无线通信、卫星通信设备设施和指挥调度网络平台，主要任务是接收报警信息、询问灾情、下达任务、灾情及处置情况跟踪、处置结果认定及归档。地下总指挥中心在发生重大灾害事故时开设，以联席会议的形式，由地区行政长官坐镇指挥，政府有关部门负责人、相关灾害处置专家参加，对救灾事项及时分析研究，做出决策。地下总指挥中心正面墙上悬挂3块磁性图板，分别是值勒、待命、休整人员和装备器材分布图，每块图板上都贴着一周7天每个时间段的人员、器材、装备、设备、车辆的贴图，这是为防止因停电或计算机网络故障导致救援力量情况不明而设置的，能够一目了然地看清可以派遣的力量和装备，并随时根据救灾情况调整人员和装备力量。每年在地下总指挥中心组织应急救援演练时，不使用计算机等现代化设备，完全靠手工作业，以提高非常状态下的应对能力。

启示:近年来，我国人防和应急救援部门高度重视信息化建设，在基本指挥所、地面指挥中心和机动指挥所配置了各种现代化的指挥手段，这对提高防空防灾的组织指挥能力和快速反应能力，起到了积极的作用。但是，在创新发展的同时，不能忘记和丢弃传统。要充分考虑战时遭敌硬摧毁和软打击（电磁压制），以及平时遇到重大灾难事故时电力中断、通信中断时如何应对。因此，应坚持土洋结合，既要有现代化的指挥手段，也要有传统的指挥办法，以确保在任何情况下指挥的快速、稳定和不间断。

地面指挥中心

　　救援力量:科学配置

据介绍，分布在德国16个州的丅HW组织668个救灾专业队伍在灾害救援种类、救援能力方面各有专长和特色。有的擅长灾害救援，有的专于事故处理……，不来梅州THW分部的专长是防汛救援和淡水净化，其单台水泵的泵水能力达到每小时1.5万吨，在德国乃至世界各救援组织中名列前茅。近年来，他们代表德国联邦救灾总署参加了汶川地震灾区淡水净化、美国卡特琳娜飓风造成的奥尔良市水灾排水、乌干达旱穴救援等国际救援活动，受到广泛好评。

德国消防系统按级别配备设施设备，地区消防总局配备有塔车、救护车、直升机、潜水设备车、核生化泄漏处置环保车和指挥车；消防分队配合2台消防、救人车辆；辅助消防中心配合1台吊车和1台处理多种事故、携带多种技术设备的综合救援车辆。德国每年发生的7万次险情，90%是由消防分局和辅助消防中心处置的。

启示:我国各地应急救援部门都建立了救援队伍，配备了救援装备器材和车辆。但是，各地的救援队伍和装备器材没有突出重点，分开层次，千篇一律，没有不同的特长。因此，必须进行统盘考虑，搞好救援力量和资源的优化配置，特别是建立一些有特长的救援队伍，如核化生救援队伍，重大疫情救援队伍，地震、洪水救灾队伍等，在防灾救灾中发挥更大的作用。

参观特殊救灾装备器材

　　指挥协调:责任明确

德国的应急救援工作实行属地管理、分级管理。1一2级为小险情，处置权限在州消防总局，由消防总局派遣消防分散局或辅助消防中心出动人员和设备赶赴现场进行救援，要求必须实施现场指挥。3级为较大险情（如飞机失事），处置权限在州消防总局，由消防总局指挥中心决策指挥，在全地区范围内调集人员、装备实施救援行动，不需实施现场指挥。4级为重大灾害事故，因波及范围广，危害巨大，处置权限在州或联邦政府，由州政府或联邦政府实施指挥调度，动用州或全联邦的救援力量投入灾害事故救援。当灾害事故发生时，第一批到达现场的是属于州政府管理的各级消防局人员和设备。当消防力量或装备无法独立完成救援任务时，州政府请求联邦政府派THW组织帮助。THW组织视灾害事故规模、波及范围、危害程度，调集本市、本州或全联邦的专业救援力量投入应急救援。在普通灾害事故现场，消防部门领导为最高首长，负责救援工作的决策指挥；发生重大灾害事故、需要协调其他部门时，由州长、市长任指挥长亲自指挥，消防部门与丅HW组织、有关方面的专家共同组成指挥部，对紧急救援工作作出决策。

启示:目前，我国的灾害事故应急救援体制还不够完善，各种灾害事故和突发事件由政府各有关部门负责应急救援。政府应急办公室、国防动员办公室负责综合协调，防汛指挥部、防震救灾指挥部、核化生和消防救援、重大疫情处置等部门力量分散，指挥协调和调度还是薄弱环节。因此，必须高度重视，严格实行属地管理、分级管理，彻底理顺指挥体制和指挥关系，明确指挥职责和任务。同时，各种救援力量应建立明确的协同关系，形成拳头，能够在灾害事故应急救援中，发挥更大的作用。