五权分立，细说南京国民政府的五院行政制度

就是这样子

1928 年 8 月，国民党弄了个二届五中全会，在这会上认可了胡汉民等人有关训政时期“搞五权之治”的主意，会议定了“训政时期的立法、行政、司法、考试、监察这五个院，得慢慢推行”。会后，国民党中央改了《国民政府组织法》，国民党中央执行委员会常务委员会让蒋介石当国民政府主席，谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培分别去当各院院长，冯玉祥、林森、张继、孙科、陈果夫分别当五院副院长。国民党的五院制就正式搞起来了。

五院制的国民政府乃是训政时期中央政府的基本架构，属于中国政治制度的一个新尝试。其跟民国以来的所有中央政府构造都不一样，和国民党以前建立的政权（像广州国民政府之类）的模式也不同。这是源自于经过胡汉民等人阐释过的孙中山的“建国理论”。

五院制的国民政府跟广州、武汉那时的国民政府在组织制度上差别可大了。1925 年 10 号，广州国民政府弄出来的《国民政府组织法》说了，“国民政府得听中国国民党的指导和监督”，搞的是委员合议制。实际弄起来，政府的人都是国民党定的，政府委员会的人选得先让国民党中央政治委员会讨论推出来，再拿去让中央执行委员会决定并任命。政府委员会有 5 个常务委员，管日常政务，政府主席就只是个会议主席，没啥大权力。广州国民政府有军事、外交、交通、财政这四部，还有教育行政委员会、司法行政委员会、侨务委员会。政府里立法、司法、监察的组织不咋全乎：法制委员会负责起草法律案子，可立法最后的决定权在国民党中央执行委员会及其所属的政治会议；大理院是最高审判机关，里面有个总检察厅；监察院是国民党监察委员轮流当常务委员，管平常那些事儿。

1926 年 10 月，国民革命军把武汉三镇给占了，国民党中央政治会议就决定把中央党部和国民政府挪到武汉去。因为迁都弄得政府办公挺难的，所以就决定搞个“中国国民党中央执行委员与国民政府委员临时联席会议”，在国民党中央政治会议没迁到武汉以前，让它代替中央政治会议行使职权，对外就代表国民政府去处理一堆内政、外交的大事。1927 年 2 月，武汉国民政府正式开始办公了，按照修改后的《国民政府组织法》对国民政府进行了改组，其中重要的就是废掉国民政府主席这个职务，搞委员集体领导制。武汉国民政府还多弄了劳工、农政、教育、实业、卫生这五个部。同时呢，鉴于当时蒋介石握着最高军权的情况，就修改了有关法律，让军事委员会处在国民党中央执行委员会的领导下边，把原来隶属于国民革命军总司令部的总政治部给提了级，跟总司令部并列，都属于中央军事委员会，就是想限制蒋介石个人的权力。

1927 年之后蒋介石那些人在南京弄起来的国民政府，它的架构跟组成人员因为政治争斗老是变来变去的，直到 1928 年 2 月国民党二届四中全会弄出个《改组国民政府案》，这才算是稳住了。这个议案说，“国民政府得听中国国民党中央执行委员会的指导和监督，管着全国的事儿”。国民政府是由委员、常务委员、主席构成的，下面还有内政、外交、财政、交通、司法、农矿、工商这些部门，另外还有最高法院、监察院、大学院、法制局、建设委员会、军事委员会、蒙藏委员会和侨务委员会之类的。

国民政府实行的是五院制，它在中央组织架构方面跟上述那些政府差别挺大。它的中央政府机构是这样的：

1. 国民政府的委员会

南京国民政府委员会是由国民政府主席跟所有国民政府委员构成的。国民政府委员是由国民党中央执行委员会来决定。刚开始国民政府成立的时候，各部部长都兼任国民政府委员，这委员会其实就是最高行政机关跟国务机关。后来随着蒋介石个人权力增大，委员会权力被削减了。在林森当国民政府主席那个时候，国民政府委员会就只能“决定两院间解决不了的事儿”，好多职权都转到蒋介石当院长的行政院了，行政院会议也改叫“国务会议”。再之后蒋介石当国民政府主席的时候，国民政府委员会的职权又有了变化。国民党对《国民政府组织法》里有关国民政府委员会职权改过好多次，都是跟着蒋介石任职变的，大权始终在蒋介石手里头。

2. 国民政府的主席。

国民政府主席是国家元首，也是国民政府委员会的头儿，负责主持国民政府委员会议。最开始，国民政府主席的任职时长和资格都没明确说，到 1931 年 12 月改的《国民政府组织法》才规定任期是 2 年，能连任一次。和国民政府委员会一样，国民政府主席的权力得看蒋介石个人当不当。林森当国民政府主席时，《国民政府组织法》规定国民政府主席不能干别的，可蒋介石后来当国民政府主席后，就把任职期限改成 3 年了，还能连任。蒋介石不光主持国民政府会议，签各种法律、法令，还兼任中华民国陆海空军总司令和别的官，而且能让国民政府任免各院院长、各部部长、陆海空军司令。他的职权可比林森当国民政府主席那会大多了。

国民政府有文官处、参军处，还有主计处这些直属机构。文官处主要干的就是国民政府法令文告的传达，管着有关文书、机要文件的保存以及铸印关防、印章，有文官长一个；参军处主要负责国民政府的典礼和总务这些事儿，有参军长一个；主计处管全国的财政预算、统计之类的事务，下面设了岁计、会计、统计这 3 个局，有主计长一个。

行政院属于国民政府的最高行政机构。头一任院长是谭延闿，副院长是冯玉祥。在国民政府里，要是蒋介石当国民政府主席，行政院的权力就会变小，反过来，蒋介石当行政院院长，行政院的权力就跟着变大。曾经当过行政院院长的还有汪精卫、孔祥熙、宋子文这些人。

国民政府的行政院是由行政的各部、委还有署构成的。行政院院长是由国民党中央执行委员会来选任的，有监督所属机关、任免行政官吏以及主持行政院会议的权力。行政院的重要行政决定靠行政院会议来确定，主要有要提交给立法院审议的法律案以及其他重要国际事务，任免行政司法官吏，决定行政院各部、各委员会之间没法解决的问题，依照其他法律决议或者行政院院长交给会议决议的事项。行政院会议每个星期举行一回，由行政院院长当会议主席。

行政院的所属部门有过多次变动。1928 年 6 月发布的《行政院组织法》说要设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通、铁道、卫生这 10 个部，还有建设、蒙藏、侨务、禁烟、劳工这 5 个委员会，可实际上劳工委员会没弄起来，建设委员会和禁烟委员会后来变成由国民政府直接管了。1930 年 6 月修改《行政院组织法》，规定农矿部和工商部合成实业部，卫生部改叫卫生署。挺长一段时间里，行政院的组织是 9 部 2 委员会 1 署的样子，就是内政部、外交部、军政部、海军部、财政部、实业部、交通部、铁道部、教育部、蒙藏委员会、侨务委员会还有卫生署。行政院直接管的机构还有全国财政委员会、整理内外债委员会、赈务委员会、技术合作委员会、全国稻麦改进监理委员会、旧都文物处理委员会、国立北平故宫博物院、行政效率研究会、国民经济设计委员会。

行政院下面主要机构的组织和功能是这样的：内政部管着地方行政还有土地、水利、人口、警察、选举、国籍、宗教、公共卫生、社会救济这些事儿；外交部管国际交往以及关于在外面的侨民、居留的外人、中外商业的所有事儿；财政部主要管全国财政方面的事儿，像国库、直接税、关务、税务、缉私、公债、盐政、专卖事业、地方财政啥的；实业部是原来农矿部和工商部合并来的，管全国工业、农业、商业、林业、矿业这些行政事务（1938 年的时候实业部改成经济部了）；教育部管全国学术和教育行政方面的事儿，包含高等教育、中等教育、国民教育、社会教育、蒙藏教育、留学教育、学位授予、公共体育还有图书文献保存之类的；交通部管全国邮电、航运、港口、民营交通、邮政储蓄这些；铁道部负责规划、建设和管理全国国有铁道、国道以及监督省有民用铁道（1938 年这个部归到交通部了）；军政部既是行政院的下属机构，同时还接受国民政府军事委员会的领导。

1928 年 11 月出台的《军政部组织法》，说设有陆军署、海军署、航空署、军需署、兵工署、审查处这些机构。1930 年以后，海军署变成了海军部，直接归行政院管，航空署改归军事委员会管。军政部就成了专门管陆军行政的部门，管军需、军法、军医、交通、军械之类的。海军部是 1930 年从军政部海军署改过来的，负责海军的军务、船政、海政、军需等，1938 年 1 月给裁了，它的业务让军事委员会海军部司令部去办。蒙藏委员会是行政院专门设的行政机关，主要管关于蒙古、西藏的行政事情还有各种改革的事儿。侨务委员会也是行政院专门设的行政机构，处理跟海外华侨有关的行政事情。

立法院属于国民政府的最高立法部门，有草拟和审查法律的权力，在形式上也能通过和决定国民政府的法律。立法院最初的院长是胡汉民，副院长是林森。像孙科也当过立法院院长。

按照《立法院组织法》，立法院的院长和副院长是由国民党中央执行委员会来选任的，没有任期限制。院长得管全院的事务，提名立法委员，主持立法院会议，安排议事日程啥的。立法委员“得由院长向国民政府提请任命”。选立法委员的标准是：“首先看重他在党里的历史，得是曾经为党国尽忠，在革命过程中没说过违背党义的话、没干过违背党义的事儿的”，还得是对法律、政治、经济有一定学识和经验的人。立法院的职责有：制定、让法律通过；对政府其他机关违反立法规定、侵夺立法权的行为能质问，对监察委员有质询权和监督权；让财政法案决议通过；有一部分司法权，像议决大赦之类的；同意对外宣战、缔约或者其他重大国际事务。

立法院里边设有法制、外交、财政、经济、军事这5个常设委员会，还有特别委员会。常设委员会干的是日常的立法工作，特别委员会是看需要临时弄的，等工作完了，特别委员会也就跟着没了。立法院会议的议事日程是院长说了算，讨论的先后顺序是国民党中央执行委员会政治会议的提案、国民政府送的议案、各部会的议案，最后才是立法院自己的议案。

立法院审议各类议案得经过立法院会议的 3 次探讨，这叫“三读会”制度。按照《立法院议事规则》，一读会时提案的人得讲明这个法案的关键内容，接受立法委员的询问，经讨论表决能通过的案子，才能进到二读会，不然这议案就没用了。在二读会要对议案一条一条朗读并讨论，委员提出修改想法，还得落实到议案里。三读会就是决定这个提案能不能通过，审查有没有和别的法律抵触的地方。三读会制度就是为了显出立法的严格和权威。

在以前的国民党政权里，立法权差不多都被党掌控着，属于党权的一块儿。国民政府弄出个法院当作法定的最高立法机构，从形式上让立法机关的地位提升了些。可国民党一直坚持“以党治国”，1932 年的《立法程序纲领》说了，国民党中央政治会议能自己决定政治会议提交的所有法律案，对其他各院部的提案也有决定权，立法院通过的议案，国民党中央执行委员会政治会议有权进行修改。三读会制度对国民党中央执行委员会政治会议提出的议案没啥大用处，因为只要是中央执行委员会政治会议提出的议案，在第一读会和第二读会都不能给否决喽。这就表明国民党的中央执行委员会政治会议比立法院还厉害，对各种法律议案有着最后的决定权。

司法院负责执行和解释法律，也是国民政府的最高审判机构，第一任院长是王宠惠，副院长是张继。

按照《国民政府组织法》，司法院主要权力有这些：解释法令还有变更判例的权力；各院部要是对法令有疑问，它就有最权威的解释权；对政府行政机构跟行政官员违法和渎职行为有纠正的权力；能行使特赦减刑和复权；有向立法院提法律议案的权力等等。司法院主要的机构包含最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会以及司法行政部。

它的构成和主要职责是这样的：（1）最高法院是国民政府的终审之地，有院长一个，得由司法院院长向国民政府提请任命。最高法院审判用的是合议制，设有刑事七庭、民事五庭，实行“三级三审制”，就是地方法院、高等法院、最高法院各自执行初审、再审、终审的权力。（2）行政法院是法院里的中央行政诉讼部门，管着全国行政诉讼审判的事儿，也就是接收人民因为政府官署违法或不当处置而受损害时提出的“诉愿”。国民政府对行政诉讼限制得很严，人民的诉愿得先经过主管的行政官署处理，要是还不服才能一级级上诉，只有经过行政主管部门审查后还不服处分的，才能够最后向行政法院起诉。（3）公务员惩戒委员会分成中央公务员惩戒委员会和地方公务员惩戒委员会这两个。前者管荐任以上的公务员还有中央政府各机构委任的公务员，后者管省、市里的公务员，分别设在各省以及行政院所辖的各特别市。实际上，中央公务员惩戒委员会只能处分司以下和地方政府荐任以上的公务人员，司级选任以上的政务官就得由国民政府专门设的政务官惩戒委员会来处理。（4）司法行政部主管那些和司法有关的民事、刑事还有监狱等事务。

1931 到 1934 年那段时间，司法行政部有一阵改成归行政院管了，到 1934 年往后就又变成归司法院管了。司法行政部这隶属关系的变动，和国民党在不同时候对行政权还有司法权的不一样说法有关系。司法院还弄了个特种刑事法庭和海上捕获法院。特种刑事法庭就是审“反革命”案子还有土豪劣绅刑事诉讼案子的地方。说实在的，这特种刑事法庭主要就是拿来打压共产党人和革命群众的。因为受到各方面舆论压力，曾经把这个法庭给撤销了，可没多久又重新弄起来了。

实际运作的时候，国民政府的司法制度有挺多毛病。像司法系统不健全，好多县都没按要求建地方法院，是县长亲自去管地方司法，司法权跟行政权弄一块了，这肯定就干扰司法公正了。另外，那公务员惩戒委员会的权力根本不够去真正处罚那些犯渎职贪污罪的高级官员。

考试院属于国民政府最高的考试机构，其主要权力就是考试权和铨叙权。这考试院是在 1930 年 1 月建立的，第一任院长是戴季陶，副院长是孙科。

考试院有考试院部、考选委员会还有铨叙部。考选委员会里有典试委员会、监试委员会以及试务处。典试委员会主要管安排考试日程，确定命题与评卷标准。监试委员会负责监管考试的各项事儿。试务处就负责试卷的印、收发、保管这些工作。这三个委员会就考试的时候有，考完试就撤了。铨叙部管公务员的甄别和登记、任用官吏和公务员、派遣官吏和公务员、审查和登记公务员俸给奖金、考核登记官吏和公务员、登记公务员补习教育、授勋、发抚恤金啥的。

考试院管着全国公务员考试，靠这考试来选公务员。考试有普通考试、高等考试还有特种考试。中等以上学校毕业或者有同等学力的人能参加普通考试，公私立大学、独立学院或者专科学校毕业或者有同等学力的人能参加高等考试。教育部认可的国外学校毕业生也能考。不过要是亏空公款、被剥夺公权、吸鸦片或者代用品的人就不能参加考试。普通考试和高等考试都分成甄录试、正试、面试这三个阶段。像律师、会计师、农工矿业技师跟副技师、医师、药师、兽医、助产士、护士这些职业得进行专门的职业技术考试，考试合格了就依法领证。

国民政府在跟考选有关的公务员铨叙制度上也弄了好些规定。政府行政官员分成特任、简任、荐任、委任这 4 等 37 级。特任官是国民政府主席特别指定的高级官员，像国民政府主计长、五院的各部部长之类的；简任官通常由国民政府主席来挑选任命，共有 8 级，中央政府各部的次长、省主席、厅长这些大多是简任；荐任官是由机关主管长官向政府主席推荐的，分 12 级，有县长、省辖市长、中央机关的部分科员等；委任官是机关主管长官直接任命的官员，分 16 级，包含县政府的科长、局长、秘书、科员、技术人员等等。

考试院也管公务员退休和死亡后的抚恤那些事儿。按照《公务员恤金条例》、《无给职官等议恤办法》啥的，公务员恤金有公务员年恤金、公务员一次恤金、遗族年恤金、遗族一次恤金这些。反正总体来讲，公务员的各类恤金都挺少的。

国民政府那考试制度，搞起来是为了挑出人才，让公务员素质提升。还有那铨叙制度呢，是为了奖惩公务员，把工作效率提高。可当时政府里宗派到处都是，靠关系的风气可厉害了，这么一来，考试、铨叙制度实施的效果就差了好多，根本没办法真正做到奖好的、惩坏的。

（六）监察院

监察院属于国民政府的最高监察部门，拥有弹劾和审计这两项权力，在 1931 年 2 月正式弄起来了。长时间当监察院院长的是国民党的老人物于右任。

弹劾属于监察院的一项重要权力，针对的是那些违法或者失职的公务员。弹劾的流程是：监察委员自己或者联名提出弹劾案子，监察院院长安排委员去实地进行调查取证，写出调查的报告，要是审查后确实如此，就把弹劾的人移交给惩戒的机关。因为国民政府里监察权和弹劾权是分开的，监察机关只能把违法官员交给惩戒机关，却没办法管惩戒的事。而且国民党系统里针对各级官员有不一样的惩戒机构，常常是监察机关对某个官员提出弹劾，交到惩戒机构后就没啥下文了，很难真正去处罚政府机构里那些贪污、渎职、违法的人。监察院还仿照古代的监察御史制度，往各地派“监察使”来行使弹劾权。

全国给分成了 16 个监察区，每个区都设个监察使署，派监察使去到处监察。监察院的审计权是审计部来弄。审计部能管着政府所属机关预算的施行，国民政府的总预算计划得审计部审完后，再给政府公布还有中央执行委员会政治会议留着备查。审计部也得对各机关的财务工作进行稽查审核。

国民政府的五院制框架，有一部分是从孙中山先生的“五权宪法”思想来的。“分权”这一原则成了中央政府的根基，就是想改掉以前政治体制里权力太集中的毛病。它把权力分到政府的五个院里，也不是完全照抄西方国家行政、立法、司法那种三权分立的模式。这是挺有创新和进步意思的。可当时处在训政时期，国民党的党权到处都是，后来蒋介石个人的权力又过分膨胀，对中央政府施政影响很大，让五院制分权、民主的内涵很难完全发挥出来。