山东省人防立法侧记

李百鸿

　　人民防空法是国家关于规范人防工作的法律，于1996年10月29日由八届人大二十二次会议通过，1997年1月1日起施行。

　　1997年5月，山东省人防办公室成立制定《山东省实施<人民防空法>办法》领导小组和起草班子，于广益副主任、孙立群处长和我具体承办。

一、千方百计少走弯路

地方立法对我们来说，是大姑娘上轿——第一回，缺乏立法经验。为了少走弯路，节约时间和经费，提高立法质量，我们做了大量基础工作。一是加强学习。在深入学习《人民防空法》和相关法律法规，领会精神实质的同时，学习了《立法学》，并请教立法专家传授立法知识，提高立法水平。通过学习才明白，地方立法不能与上位法发生矛盾和冲突，不能超越上位法的范围，也不能照搬照套。二是请省人大法工室和省政府法制局的同志提前介入。省人大法工室董处长、王副处长，省政府法制局姜处长、孙科长对山东省人防地方立法高度重视，大力支持，与我们一起搞调研，起草初稿，并反复参与修改，在实际工作中进行指导，在具体条款上予以把关。三是认真借鉴兄弟省市的经验做法。于广益副主任、省人大法工室王副处长、省政府法制局孙科长和我一行4人，先后到江苏、安徽、江西、湖南省人防办公室学习取经。当时，省办公务车辆很少，我们先坐火车到南京，请江苏省人防办公室介绍经验做法，然后采取接力的办法，请江苏省人防办公室派车送我们到安𡽪合肥，再由安𡽪省人防办公室派车送我们去江西，最后由江西省人防办公室派车送我们去湖南。各省人防办公室热情接待，毫无保留地介绍经验做法，并提供各种方便，充分体现出全国人防是一家。在全国人防昆明会议上，各省（直辖市、自治区）人防办公室介绍了地方立法的经验做法，我们搜集了各地的地方立法初稿，认真学习借鉴。四是提供有力依据。为了减少阻力和不必要的反复，确保地方立法顺利通过，我们在起草条款时收集了大量的依据，做到每一条每一款都有依据材料。仅人防建设费这个内容，我们就收集了国家、济南军区和省政府的大量规定，专门形成了依据材料，与《实施办法》一并提交省人大常委会，取得了较好的效果。

江西调研途中

　　二、突出解决重点问题

刚开始，我们认为人防地方立法是个机遇，最好能把人防建设涉及的所有问题一并解决。所以，在起草初稿时，凡是对人防建设有利的条款都往上罗列。后来，通过学习立法的有关知识，尤其是省人大法工室和省政府法制局的同志对我们进行具体指导，这才搞清楚，地方立法不是筐，什么菜都往里装。立法是一门科学，有其自身的特点和规律，是非常严肃、科学的。人防建设涉及许多问题，不可能事无巨细，统统在地方立法时加以解决，这是不符合立法原则和立法技术要求的。正确的做法，应该是在地方立法中突出重点，解决关键问题，而一些具体问题，可以在下一步制定配套的政府规章和规范性文件时加以解决。这样，从人防法律、地方法规，加上政府规章和规范性文件，在不同的层次上形成完善的人防法律法规体系。于是，我们在拟制条款时，重点解决人防机构设置、人防建设经费、防空地下室建设管理、优惠政策以及人防设施保护等关键问题。在人防机构设置方面，强调按照国务院、中央军委的规定执行；在人防经费方面，明确了收取易地建设费和人防工程建设费的法律地位；在防空地下室建设管理方面，彻底理顺了与建委的关系；在优惠政策方面，按照国家、大军区和省政府的规定减免有关税、费；在人防设施保护方面，增加了禁止性条款加大了保护力度。

昆明会议时与新疆代表合影

　　三、原则性和灵活性相结合

人防地方立法的过程充满了曲折和矛盾。在协调政府有关部门的关系时，一些有关部门从本部门利益出发，提出了许多不利于人防建设的意见。在省政府常务会议上，尤其是省人大常委会审议时，还有一些领导提出不同的意见，这些，都需要做许多协调和解释工作。为了人防地方立法顺利通过，我们注意坚持原则性与灵活性相结合。一是在起草过程中加以注意。开始起草条款时，设想把人防机构和建设经费单独列章。省人大法工室董文生处长建议，这样写引人注目，太敏感，不便于顺利通过。于是，我们没有单独列章，而是分散写，尤其是建设经费这部分内容，写得更分散一点。二是在协调关系时加以注意。人防立法初稿征求了24个部门的意见，三分之一的部门没有意见，三分之一的部门提出了一些文字修改意见，还有三分之一的部门提出了重大修改意见，主要涉及人防机构、建设经费、防空地下室管理职能等关键性问题。在这种情况下，我们坚持原则性与灵活性相结合，凡是对人防事业发展有利的，或者影响不大的，尽可能加以吸收；有些条款有关部门有争议的，加以回避甚至删改；对一些重大问题则依法办事，据理力争。比如，有一个部门提出了8条意见，对其中6条一般性的意见，我们全部采纳，而对2条只从本部门利益出发、违反人民防空法的意见，我们依法反对，并做了大量说服解释工作。

四、积极争取领导支持

在制定《实施办法》的过程中，单靠人防部门自身的力量，很难顺利出台理想的地方性法规。这就需要大力协调，积极争取，充分借助各级领导和有关部门的力量。一是借助军事机关的力量。济南军区和山东省军区首长非常重视，多次听取汇报，具体指导，两次写出书面修改意见；在省人大常委会立法调研会上，济南军区作战部陈文荣副部长和省军区张齐红司令员对《实施办法》的修改提出了重要的意见和建议。由于人防实行军政双重领导体制，省人大常委会对军事机关的意见十分重视，采纳了许多重要的修改意见。二是借助省政府、省人大领导的力量。我们多次向省政府、省人大领导汇报，李春亭省长在省政府常务会议上强调人防是一件大事，大家要多关心、多支持。张瑞凤、陈抗甫副省长多次听取汇报，并做了许多重要指示。省人大常委会领导听取汇报后，指示山东的人防立法一定要立个硬法，立个好法，不能落到其他省市后面。省人大常委会赵志浩主任亲自到青岛调研，听取基层的意见；省人大常委会王渭田副主任和城乡建设环境保护委员会的领导带队，先后到济南、青岛、枣庄等市调研，并专门召开立法调研会，征求两级军区领导的意见。三是借助法制部门的力量。经常向省人大法工室和省政府法制局汇报起草工作进展情况，遇到的困难与问题，取得他们的理解和支持。在协调部门关系时，积极为我们出主意想办法；在协调会上，法制局领导依法进行协调，驳回了一些部门的错误意见，维护了人防的合法权益。在省人大常委会分组讨论《实施办法》（草案）时，法制部门的工作人员极为负责，认真向提出意见的常委做解释，还对一些条款作出了有利于人防事业发展的修改。1998年10月12日，省九届人大四次会议审议通过了《山东省实施<人民防空法>办法》，并立即施行。

　　《实施办法》出台以后，根据省政府法制局姜文智处长的要求，我着手起草《实施办法》释义。经过反复修改，并经省政府法制局和省人大法工室审定，于1999年底定稿并发行。