闪电侠:四川省高级人民法院行政判决书重点摘录（2024）川行终1172号

闪电侠

四川省高级人民法院

行政判决书重点摘录

四川省高级人民法院

行政判决书重点摘录

(一)关于《房屋还建协议》性质

问题

2017年9月，经幸福街办请示都江堰市政府，都江电力设备厂家属区搬迁项目再次启动，实际由幸福街办及幸福社区居委会分工落实具体推进工作，精文公司负责搬迁资金。都江堰市政府分别于2019年1月29日、3月5日专题研究都江堰精文国际商业广场项目推进工作，形成《议事纪要》，并督办各单位按期落实议定事项。结合对相关事实的分析，案涉《房屋还建协议》系基于旧城改造而签订，具有公共利益属性，李孔麟、秦友娣更多系基于幸福街办及幸福社区居委会的动员而作出签约意思表示，形成了对行政机关的信赖利益。虽然协议落款的甲方主体为精文公司，但本次都江电力设备厂家属区改造项目从重新启动、节点推进、组织签约、规划调整以及前期款项兑付方式和由幸福街办组织预选房，均从事实上体现了明显的行政主导特征，精文公司更多是配合提供搬迁资金，且根据法律规定，对旧城改造中被搬迁人进行安置，系行政职权范畴故对于《房屋还建协议》是否属于行政协议，应秉持综合和实质判断原则，不能仅以协议文本由精文公司签字，以此单一外在表征，就简单认定其为民事合同，且生效民事判决亦认为因案涉《房屋还建协议》履行产生的争议不属于民事诉讼受案范围。因此,《房屋还建协议》实为行政协议，由此产生的争议，属于行政诉讼受案范围。

(二)李孔麟、秦友娣要求继续履行《房屋还建协议》责任主体的认定

2011 年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代《城市房屋拆迁管理条例》，确立了市、县级人民政府是国有土地上房屋征收的征收主体以及开展房屋征收的公共利益属性。为了充分尊重民意、有效保障被征收房屋所有权人合法权益,《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条在坚持房屋征收程序合法的基础上对于实施国有土地上旧城区改建的，规定了房屋征收部门可以采取与被征收人签订附生效条件的补偿协议的方式，推进房屋征收。但无论是由市、县级人民政府先行作出征收决定再组织签约还是根据附生效条件协议的签约情况决定是否征收，均仅系房屋征收在协议签订环节实现方式的区别，不改变市、县级人民政府法定的征收主体地位。本案中，都江电力设备厂家属区搬迁改造项目由都江堰市政府同意并主导推进，该项目实际上是原都江堰市优城办作为征收部门于2014年5月启动的模拟搬迁工作的延续。

根据《协议出让国有土地使用权规定》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(2007年修订)》的相关规定，划拨之外的国有土地取得方式，原则上除依法可以采取协议出让之外，对于商业、商品住宅等经营性用地，应当采取“招、拍、挂”等竞争性方式确定土地使用者，故精文公司也无法单独作为搬迁主体直接取得案涉土地使用权。因此，都江堰市政府主张都江电力设备厂家属区搬迁项目属于商业搬迁的理由与事实不符，也缺乏法律依据。因本案并无确定的房屋征收部门，根据职权法定原则并结合案件事实:李孔麟、秦友娣要求继续履行《房屋还建协议》的责任主体应推定为都江堰市政府。

（三）李孔麟、秦友娣要求继续履行或者采取补救措施的依据和理由能否成立

目前，都江电力设备厂家属区尚有19户未同意搬迁改造，且已签约户数也未达到可以作出征收决定的比例，无法继续依法推进，则案涉《房屋还建协议》中约定对原告原址还建安置，客观上已不能实现，也明显超过协议中约定的过渡期限，且李孔麟、秦友娣已经按照约定履行了交房义务，故应当认定精文公司未按照其与李孔麟、秦友娣签订的《房屋还建协议》履行原址还建以及支付装修补贴、继续支付过渡费的义务，该责任依法应由都江堰市政府承担。基于有效化解行政争议，切实发挥政府民生责任，经都江堰市政府牵头协调，幸福街办也在诉前组织都江电力设备厂家属区已签约业主进行了异地还房的预选房源。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第十九条第一款的规定，“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施……”结合李孔麟、秦友娣所提诉讼请求，都江堰市政府作为责任主体，应依法采取补救措施，以维护原告合法权益虽然法律并未明确规定行政机关可以采取补救措施的方式，但都江堰市政府采取的补救措施应当具有公平性和可操作性，可以就案涉《房屋还建协议》第二条第一项约定的原址还建安置与原告协商一致达成新的协议条款。无法达成协议的，都江堰市政府可以在依法充分保障原告安置权益的前提下，以有效化解行政争议为目标,妥善采取其他补救措施。

都江堰市政府应在精文公司已支付的两年过渡费的基础上，按照《房屋还建协议》约定的过渡费支付标准，继续向李孔麟、秦友娣支付过渡费至依法采取补救措施之时。因本案尚需都江堰市政府采取补救措施，现无法确定其支付过渡费的最终终止时间，故认定过渡费暂计算至 2024年11月。根据《房屋还建协议》约定，过渡费以李孔麟、秦友娣房屋建筑面积105.4平方米为基础，按10元/月/平方米，从2020年3月计算至2020年8月为6324元，按20元/月/平方米，从2020年9月计算至2024年11月为107508元，合计 113832元，扣除第三人幸福社区居委会实际已经支付的2020年3 月之后的过渡费 32074元，都江堰市政府应当向李孔麟、秦友娣支付截至 2024年11月的过渡费差额 81758 元。

李孔麟、秦友娣主张的装修补贴以及异地还房补差价的诉求需要都江堰市政府作出补救措施后才会取得请求权基础;李孔麟、秦友娣主张的律师费不属于本案争议所产生的必然费用或直接损失，故该院对于该两项主张不予支持。原审法院（成都市中级人民法院）遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决:

一、都江堰市政府向李孔麟、秦友娣支付2020年3月至2024年11月的过渡费差额 81758元;

二、都江堰市政府于本判决生效之日起90日内针对李孔麟、秦友娣提出的还房诉求依法采取相应的补救措施，在补救措施作出前，都江堰市政府仍应当按照《房屋还建协议》约定的标准向李孔麟、秦友娣支付过渡费;

三、驳回李孔麟、秦友娣的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由都江堰市政府负担。......

本院（指四川省高级人民法院，下同）二审查明事实与原审（指成都市中院）判决认定的事实一致。

本院认为，结合诉辩双方意见，本案争议焦点为:1.案涉《房本院二审查明事实与原审判决认定的事实一致。

行政诉讼受案范围正确。

根据上述分析，都江电力设备厂家属区搬迁改造项目由都江堰市政府同意并主导推进，该项目实际上是原都江堰市优城办作为征收部门于2014年5月启动的模拟搬迁工作的延续。精文公司虽系《房屋还建协议》的签约主体，亦深度参与案涉搬迁改造项目，但因其不具备相关行政管理职能，故不宜作为本案中被诉行政协议的直接履行责任主体。都江堰市政府与精文公司如就案涉搬迁改造项目推进工作、补救措施等产生争议，系双方之间另一层面的法律关系:可另行协商依法处理，但不影响都江堰市政府在本案中对外先行承担被诉行政协议继续履行责任的认定。因此，原审法院（指成都市中级人民法院）根据职权法定原则并结合案件事实，推定都江堰市政府作为继续履行《房屋还建协议》责任主体，本院（省高院）予以认可。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行，采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的判决被告予以赔偿。”本案中，幸福街办在诉前组织都江电力设备厂家属区已签约业主异地还房的预选房源，都江堰市政府可就李孔麟、秦友娣还房请求协商一致达成新的协议条款或采取其他补救措施。对李孔麟、秦友娣起诉时提出的过渡费用、装修补贴、异地还房补差价及律师费等请求,本院（指省高院）同意原审法院（指成都市中院）认定意见并不再赘述综上，原审法院（指成都市中院）判决认定事实清楚，适用法律法规正确、审判程序合法，本院（指省高院）予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人都江堰市人民政府负担:本判决为终审判决。