王缉宪：《港深互补易 大湾融合难》

缉志思考

　　上周本栏《香港终会成内地二线城市？》谈香港“大陆化”，触及了政府、传媒以至社会是否形式主义地跟风。比形式主义更深一层的，是在法律、政府架构等层面，香港是否与大湾区其他城市开始一体化？一体化描述的是在某个范围，比如一个区域，或者一个行业，出现了一个导致多个城市或者多个企业成为某种上层有单一管理的整体演变过程。例如，将一个省在不同城市的码头企业或港口合并成一个省港口集团，这就是这个省的港口经营一体化。在内地，一体化已经被默认是个优化过程，但这并不正确。

“一体化”只是对一个特定方向演变的中性描述，它不是唯一的方向，也不一定是最好，甚至不一定是合理的方向。制度经济学中关于交易成本的学説，是这方面最好的理论注脚。“一体化” 对于企业而言，就是将原本由外部(即非本企业)完成的研发、生産、销售或者物流等供应链或者产业链的某一部分“内部化”，比如阿里巴巴这个电商平台经营商在经管多年后决定自建“菜鸟”这个物流企业，就是该企业将物流业务内部化，形成企业内部的“销售——运输”一体化，以提高供应链效率，从而提高该企业的整体竞争力。但是，它是否能比非一体化而更专注自己那一段供应链的专门化企业们，通过市场形成的组合更有效？未必。例如，打入国际快消服装市场的SHEIN(希音)除了自有物流外，国内速递给顺丰，海外市场外包给DHL和中国邮政，都不差。

港深结合犹如新加坡

在坚持“一国两制”的前提下，要香港与广东省的城市发展一体化，这个描述在政治上都是错误的。但是，香港与大湾区其他城市进一步融合，又是今后发展的必然趋势，就算2019年的政治风波没有出现，也改娈不了，因从经济上，这个区域的城市，特别是香港与深圳，有很强的互补性。我曾以2014年的数据做过分析，把制造业占城市四成左右的深圳，与非制造业占整个经济九成的香港叠加之后，“港深双城”的产业结构，与长期保持经济结构平衡的新加坡非常相似。即是説，市场自然组织了一个大政府的城市与一个小政府的城市，既发挥了深圳制造业和创新科技能力，也充分利用了香港的高质量服务业和国际对接功能，形成了一个两倍于新加坡的经济体。

为什么港深互补如此成功？除了地理相连和生产要素差异，很大程度上因深圳用了40年的时间，在看得见和看不见的各方面，摸索出如何与香港互动衔接之道。深圳很早就明白，在很多事情上深圳政府要找的“对接”对象不是香港政府，而是香港的企业或NGO，因为体制上，香港政府在很多内地政府会插手的事情上从不插手。深圳也充分利用了其特区和单列城市的身份，设立和制定了一些对口香港、适合市场经济运作的机构和法规，与香港对接。

我在《世界级大都会——港深双城的演化经济地理学》（2023，商务印书馆)中对比了港深两地政府架构及其过去几十年的演变，发现深圳政府架构特别复杂，变化也频繁，因为它既要努力对接香港，又要保持与内地多部门（所谓“条条”）和多级政府（所谓“块块”）的上下衔接。这样，深圳就可以在执行上位政府来的各种政策，同时充分利用好香港的各种经验和门户功能。参与深圳城市建设40年的规划大师朱荣远有多幅钢笔画，描述这个两地演化融合的过程。该过程也渗透在日常生活和文化中。这一年，周末大量港人到深圳消费，因为服务和消费相近，语言不是问题，也不存在莫名其妙的形式主义障碍，比如汽车加油需要出示内地身份证之类。

内地政府政策当法律

广东的其他大湾区城市虽然比内地城市开放得多，但与深圳相比，各级政府由上而下的操控烙印清晰。前不久与澳门派驻管理横琴新区的官员聊天，问其执政难点，他回答：“澳门官员习惯按法律办事，珠海官员习惯按政策办事。”我于是查了内地网站，现很多案件的“法律依据”，就是各种政策文件，比如律师会説：“按照改委XX号文件《关于（XX事项）的几点意见》的要求…….”，通常政府转发这些“意见”时，都有一句“请相关部门参照执行”。因此，这样的红头文件不仅不是法律，“参照”按照字意就是办事的参考。而在威权体制下，凡是上面来的文件就是必须执行的，甚至律师都可以把它当法律看待。

于是出现一个现象：当一个地方政府主动向上要“帽子”戴，比如要做“XX中心”，而上位各级政府又乐见其成地把帽子用文件的形式给它戴上，它的官员便把这些帽子作政绩目标去努力实现。行动初期，上位政府的支持，往往可以换来一定的外部投资，修建基础设施。建设这几年可以拉动GDP增长。地方政府的下属企业也在这个过程中赚了不少。建设高潮一过，各种帽子没有头来戴，城市便进入了白天光鲜亮丽，晚上鲜见灯光的阶段。为什么没有足够的企业来？因全国各地政府都在做同样的事，导致严重供过于求。又为什么问题都出在供给侧？因这是发改委拉动经济最擅长的一招。

而恰恰是在这一点上，香港曾经一直是最保守、最量入为出的政府，甚至都没有像新加坡淡马锡那样投资实体企业的政府机构。它头顶上也没有改委。而在内地，连区政府都可以有自己的财政和企业。因此，一旦把政策当令箭执行时，可以很生猛。香港和内地政府官员无法理解对方，因各自的职能、目标和政绩要求都不同。这种场景下，香港与内地城市如何才能有效的融合和互补发展呢？容我下周分解。

本文作者：王缉宪，大湾区香港中心研究总监，香港大学地理系前系主任。