行政复议第三人身份作用辨析《行政复议法》学习笔记（一）

律师李辉

李辉 　　最近代理一个行政复议案件。该案件，申请人提起行政复议时仅列明被申请人，并未列我方当事人为第三人。获悉行政复议程序启动后，我方积极以第三人身份申请参加复议，获准后及时向复议机构提交了《第三人行政复议答复意见书》，在复议程序中为双方当事人的接触、对抗、协商、和解创造了条件。最终该案以申请人撤回复议申请、双方当事人和解结案。案件给我们的启发是，行政复议程序中应当充分重视第三人的地位和作用，为纠纷的解决创造、提供多种路径。------引语。 　　关于行政复议，目前所遵循的法律、法规有《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）。 《行政复议法》最早在1999年颁布并于同年10月1日施行，期间经过两次修正、一次修订（2009年、2017年的两次修正，2023年的一次修订），修订后的《行政复议法》于2024年1月1日起施行；《实施条例》于2007年5月23日通过，同年8月1日起施行，目前仍然有效。也就是说，目前行政复议主要由制定在先尚未失去效力的《实施条例》和修订在后刚刚施行的《行政复议法》来共同规制。 　　一、行政复议第三人及其分类 按照《实施条例》第九条、《行政复议法》第十六条的规定，只要与被申请行政复议的行政行为或者跟行政复议案件的处理结果有利害关系的，不管你是自然人（公民）、法人还是其他组织，都具备行政复议的第三人身份。 从第三人与复议请求、与具体行政行为的关系来看，可以对行政复议第三人做一个简单的分类。 （一）有独立请求权第三人和无独立请求权第三人。 这一分法类似于民事诉讼对第三人的分类，立足点是第三人与复议请求的关系。 第三人的复议请求如果与申请人和被申请人的复议请求相对立、不兼容，那么该第三人就是有独立请求权的第三人。也就是说，在行政复议程序中，申请人、被申请人、第三人均秉持不同立场和观点，比如涉及公平竞争权一些行政许可案件。 第三人的复议请求如果与被申请人或者申请人的复议请求相同、兼容，依附于被申请人或者申请人，那么该第三人就是无独立请求权的第三人。无独立请求权的第三人在复议中处于辅助地位，其复议目的是请求复议机关维护被申请人或申请人的复议请求以保护自己的利益。 　　（二）行政主体第三人与行政相对方第三人 这一分法类似于行政诉讼对第三人的分类（原告型、被告型和证人型），立足点是第三人与具体行政行为的关系。 遇到两个以上行政主体共同作出具体行政行为，但申请人在申请行政复议时，只列其中一个或部分行政主体为被申请人，并且拒绝追加其他行政主体时，其他的行政主体就是行政复议第三人，而不是被申请人。这就是行政主体第三人。 作为行政主体相对方的第三人，基本上就是《实施条例》和《行政复议法》规定的利害关系人，通常以管理或者服务的对象出现在行政管理、服务和行政复议程序中。 在行政复议中，行政相对方第三人和依附于被申请人的无独立请求权的第三人，身份往往是重叠的，现实当中这一类第三人也是最为常见的，我们代理的复议案件正是这种情形。 　　二、行政复议第三人的地位和作用 第三人要参与到行政复议中来，从时间上看，一定要在行政复议申请已经被受理以后，到行政复议活动还没有结束这一时间段。假如行政复议还没有开始，或者都已经结束了，那就不会再有第三人的问题。 在行政复议中，第三人参加行政复议的途径有三种：第一种是申请人申请行政复议时就列明了第三人，这是比较常见的情形；第二、第三种就是《行政复议法》、《实施条例》规定的情形，即由利害关系人自己申请参加行政复议或者等着行政复议机构通知参加行政复议。那么，问题来了，会不会出现第三人没有参加行政复议的情形？ 现实情形中，依附于被申请人的无独立请求权的第三人和被申请人往往是持同一立场或者观点的，并且在行政复议（行政诉讼）的对抗中与申请人（被告）甚至会互相配合。这就导致部分行政复议申请人在申请复议时会主动选择不列第三人，进而将是否通知第三人的义务转嫁给行政复议机构。而行政复议机构在案件审理过程中，为了不耽误审理的期限，也有可能选择不通知第三人。第三人也可能存在不明知的情形，或者是出于对行政复议中第三人权利的不明知，或者是出于对申请人申请行政复议事实的不明知，导致错过以第三个身份申请参加行政复议的机会。所以，第三人未能参加行政复议的情形是存在的。 　　按照《行政复议法》、《实施条例》的规定，第三人不参加行政复议的，不会影响到行政复议案件的审理。此种情形下，如果复议决定对第三人有利还好，如果复议决定对第三人不利，而被申请人又不愿意提起行政诉讼，此时第三人如何救济？虽然可以以利害关系人的身份提起行政诉讼，但由于第三人不是复议程序中的当事人，所以复议决定不会向其送达，即便最终可以诉讼救济，也有可能延误时间，导致问题久拖不决。 在现实生活中，第三人与被申请复议的具体行政行为，往往都有着直接的利害关系。在有第三人的行政复议案件中，案件的争议和矛盾，大部分都是申请人和第三人之间的争议和矛盾，被申请人在行政复议、行政诉讼中的态度往往是消极和中立的。所以在行政复议程序中，不管申请人、被申请人还是代理律师，包括行政复议机构，都应当采取积极的态度，尽量使第三人能够参与到行政复议中来。 保障第三人参与行政复议的权利，有助于复议机关对涉及复议的具体行政行为进行多角度的审查，能大大提高复议决定的准确性、降低复议案件的起诉率；保障第三人参与行政复议的权利，可以促使相关问题在一个复议程序中得到一次性解决，有利于节省人力、物力，避免当事人诉累；保障第三人参与行政复议的权利，有利于维护行政行为的公正性和合理性，从根本上实现行政复议制度的目的；保障第三人参与行政复议的权利，可以为申请人和第三人的提供接触的机会，进而为双方对抗、协商、和解搭建平台、创造条件，为纠纷的解决提供多元化路径。 2024年3月24日，泰定楼主于柳儿垭。