也说说卫片图斑的事儿

高鹏

　　最近，关于卫片图斑的事比较火，作为一个参与者、执行者，也跟着凑凑热闹，随便瞎聊聊。

卫片图斑大概起源于2009年，15年来，各级自然资源执法部门，依据卫片图斑，发现并依法按程序处理了一大批违法违规用地和非法采矿等行为，有效的保护了耕地和矿产资源安全，这是毋庸置疑也无法否定的。所以，不能人云亦云，要改进，但不能弃之不用，不论风多大、浪多高，该出海还得出海，绝不能因为舆情的事，或者极端个例，走向另一个极端，影响耕地保护这个“国之大者”。

大的原则，还是要继续使用卫片图斑发现查找问题，推进执法监察技术化，只是要让技术为工作服务，而不是工作为技术服务。有问题，解决问题，不能乱整事，否定一切。

依靠卫片图斑定性违法，这事绝对不靠谱。一个合格的土地执法人员，绝不会直接以“因为卫片拍了，所以违法”定性。案件查处是一个比较复杂但很规范的过程，卫片图斑，只不过给了个线索而已，调查取证、核实规划、认定地类…都需要证据，最终确定为违法更是事实清楚、证据确凿、依据充分，何况还有听证、复议、诉讼等救济途径。所以，网上“依靠卫片图斑定性违法”的事，都是不靠谱的，根本不符合实际情况，甚至是谣传，至于发源地在哪里，我也不知道。

把问题定为出在卫片图斑上，这事需要再考证。很多非专业的人可能不太了解卫片图斑，它给的，是地形地貌地表发生变化情况，只是疑似问题，并没有说就是违法行为，比如临时堆放、平田整地，当然也包括项目建设等各类行为。地方上需要做的就是实地核查举证消号，前者大多按未变化报送，后者呢就要细致点，有合法批文的附举证材料，无法举证的或者举证不全的，就要清理整治或依法查处。

大家为什么对卫片执法有意见，要说这原因，还不得不先说土地调查的事。

说清土地调查，可能更有利于卫片图斑问题的解释。新中国以来，我国开展了三次全国土地利用情况现状调查，包括始于1986年、1998年、2018年的，各地起止时间有差异，差不多就这样吧，大概10年一次，干什么呢？就是对土地利用现状调查、土地权属调查和专项用地调查评价等，怎样调查呢，官方通俗的讲就是“所见即所得”，也就是调查人员看到的是什么情况，就是什么地类。调查时种的树，就是林地、园地之类，调查时是养殖圈舍，就是设施用地，调查时种庄稼，就是耕地，调查时长的草，就是草地之类…也不太懂，大致意思吧。所以，这个调查存在一定的变数和不确定性。要变更被调查地类，就得举证，很麻烦，不是一般的麻烦。当然，还有年度变更调查，类似10年一度的调查，和其不一致的或者发生变化的，都要实地核查举证消号，问题和难度基本一致。这些调查的结果呢，会在国家层面形成一个数据库，经审核下发后，非经法定程序基本上无法更改。这个说的差不多基本明白了，就可以说卫片图斑的一些问题了。

卫片图斑的事，为什么网上一曝，跟进者众呢？原因无非有四:

其一，大大增加了工作量。上级每月下发数百宗、每年数千宗卫片图斑信息，每一宗都要实地核实、拍照举证，有些还要多方查找提供大量的各类资料信息、审批文件等，没有问题的或者整改到位的还要逐级签订验收单之类，可能整个过程下来需要数人常年累月的去干，最后发现正经问题图斑可能只有那么极少极小的几个几十个，但前前后后相关这些事，都要有人去干，费人费力费时费钱。但好处之一，就是东边不亮西边亮，很多地方，每月都会下发，甚至每周都下发图斑，代替了人工巡查，减少了执法动态巡查的事，也算好事一桩。

其二，有些问题无法举证。比如一些历史遗留问题，形成数十年的道路、公园、公建之类，历史上就没有办过手续，如何举证？还有一些村民原有住宅拆除后种庄稼种菜，或者原批准的宅基地一直未建房但种了庄稼，现在盖起来了。包括一些可以称之为“名义上的耕地”，城市里小区与市政道路之间的“夹缝耕地”，城市建成区内，并且不在18亿亩耕地保有量范围的，但数据库里还是耕地的土地，无耕种条件撂荒的，堆土堆垃圾的，等等。这些，不整改到位就无法销号，不查处就不给办用地手续，但怎么整改，怎么查处，基层是老虎吃天无法下爪子。而且，有些所谓的整改到位，尤其是“名义上的耕地”，恢复耕种，没有任何实际意义，对保护粮食安全和耕地数量质量没有任何实质影响，反而甚至有点那个什么了。

要说怎么解决，也简单，在保证数量不减、质量不降低的前提下，给地方一点自由，给个时间节点，对土地违法行为“大赦”一次，包括“名义上的耕地”，都调整掉。数年前的某个时间点意义不大，最好是近一两年的某个点，甚至是现在某个点，之后严查严处决不妥协。不然，永远都是滴滴答答哩哩啦啦，有点尿频尿急尿不净。

其三，现实与数据库确实存在一些差异，网上说的那样也有，耕地“长”在了荒山野岭之上，村民住了几十年的房子成了基本农田，包括几千亩土地划定不实等问题。说实话，这些事差不多都经历过，类似的事情基本都是库实不符，根源就是当初调查不准，或者变更有问题，或者划定不实，引起的数据库有问题，而卫片图斑呢，是依据库里的数据圈出来的。所以，问题归结于卫片图斑、归根于执法人员，是不对的，吐槽的，除了基层，更多的是执法人员，因为这个“锅”他们不太好背。

解决办法呢，就是实事求是的更新更正，带图斑、带位置、带面积，保证数量和质量就行，没有必要死搬硬套，弄得大家都不好干、没面子事小，不要弄那些神仙打架、基层遭殃的事，这会损毁部门权威性，事实的严肃性，人为搞笑，损伤的不只是这些。

其四，个别地方卫片图斑问题核实举证的时间要求太紧。有些地方，除了国家级的图斑，还有省一级的，甚至有些市也在尝试利用卫星图斑查找问题，可以想象，每周每月会有多少图斑下发，而且有的地方对核查举证时限要求的特别严，下发了就马上去核实举证，不然就按违法对待，算入违法比例，这谁敢不积极跑着去核实举证，相比辛苦劳累，超比例被问责更麻烦。时间长了，反复次数多了，身心疲惫的，自然也就厌烦了。

解决办法也简单，临时用地、设施用地、建设用地批转供后，既然有精力、有技术、有财力人力做卫片图斑，那就顺便把相关数据套合一下，或者精准度再高一点，减少无谓的图斑下发就可以了。这个前提，就是地方，有关用地的数据要及时上报国家库，套合才够精准，否则地方有，但国家库没有，就会出现国家套合与地方套合不一致问题，就需要反复举证。

还有一个问题，卫片图斑下发后，真的是将错就错吗？非也。绝大多数的基层人员、执法人员，基本的能力素养还是有的，翻箱倒柜查找资料、东奔西跑沟通协调、反复核实举证说明，工作还是比较到位的，但遗憾的是，总有一些比较极端的问题无法避免，就像俗话说的不出意外的话就出意外了，任你七七四十九变，“数据库”却我自巍然不动，犹如一道大山，无法撼动。怎么办？“牺牲”在所难免，要么弄虚作假，要么清理整治。

但说实话，弄虚作假的，是极个别的，是愚蠢的做法，要极力反对，因为它的危害实在是太大了。与其这样，还不如不整。但是，一些或者个别“不懂管子”的、甚至自以为聪明的“馊主意者”堂而皇之的“粉墨登场”“装神弄鬼”…有意无意把政策简单化、庸俗化，用夸张甚至极端的态度来表达所谓“正确”，其实却是软刀子，损害和腐蚀我们的肌体。这些做法，都是要坚决摈弃并反对消除的。

当然，有些也可以补办手续，如确实符合一户一宅要求的。有个搞督察的领导说的非常好:如果农民住宅符合一户一宅要求，符合村庄规划，未批先建了，就说明地方政府在农村村民住宅用地上没有保障好，还查什么查，怎么查，赶紧补办手续吧。这，也进一步坚定了基层实事求是为民办事的信心和决心。其实，这要能推广至其他一些正经搞项目干事业的上面，也挺好的，但那样就会全乱了套，很不现实。

还有就是，有关部门可谓“嗅觉灵敏”，敏锐性极强，看到问题被曝，立即对相关政策进行了调整和改革，并且进一步明确了有关事项:实事求是开展实地核查，依据事实和政策，客观作出耕地变化合法性判断，不再多频次下发卫片图斑，抓大放下，卫片图斑不能作为违法依据，季度监测图斑不再向部里反馈核实举证信息，年度完成整改的不再计入违法比例，减轻基层负担，防止层层加码，各层级各干各的事儿，不能一杆子插到底，让基层没有任何自主权…信息和政策，对于基层而言是及其利好的，也是盼望已久的，终极“库实不符”的问题，能否通过“实事求是开展实地核查，依据事实和政策，客观作出耕地变化合法性判断”来改变，恐怕还有待于进一步观察，但通道打开了，算是开始破题了，能否用足用活用准政策，就看上上下下执法监管者们的英勇智慧和责任担当了。

耕地是粮食生产的命根子 ，保护耕地就是保护粮食安全，18亿亩耕地必须实至名归。减少违法的方法很多，不多赘述，从自己身上找两个。

相关审批上要优化用地服务水平，依法快速保障各类用地需求，算一个，可别一个批地甚至临时用地都要几个月甚至一年半载的，有时候黄花菜都凉了几回了，用地者等不起的。

执法不严也算一个，发现制止查处不力。于是，在这个卫片图斑问题中，最为重要之一的土地执法监察机构呼之欲出，但实际呢，似乎快要不见踪影了。各级都在喊要强化日常执法监管，严格落实早发现、早制止、严查处工作机制，真正长牙齿，但土地执法，甚至说自然资源执法都没有列入七大行政执法机构，没有执法车辆怎么能做法随时出现场，没有统一执法服装时不时就会“被笑话”包括“忽略漠视”，这些倒也问题不大，形式而已，克服克服也就过去了，毕竟干活才是最重要的。可现在，甚至连个正式的“执法监察”的名称都快没有了，这又算什么呢，所谓名不正言不顺，言不顺则事难成，道理大致如此，强化可能更多的只是口头罢了。

麻烦很多，问题不少，大家都有点牢骚，所以得纠问题根源，但无论如何，在“未立之前”，工作上的事，还必须得干，而且要想办法干好、干的更好，无论核查举证、日常监督检查，以及案件查处，包括很多的专项行动，都要一以贯之持之以恒，这是本职业务，更是基本素质。

想想，很多事情，都是如此，不是敲锣打鼓、你好我好就能干成的，该出手时就出手，就像经济会议所说:稳中求进，以进求稳，先立后破，多做加法，多出实招，用工作的稳定性应对消除风险的不特定性。卫片图斑问题整改是这样，执法监督检查是这样，人，也是这样。

备注:虽然在土里摸爬滚打几十载，但有些情况、问题、专业还是不熟悉、掌握不到位、词不达意，只是囫囵吞枣、浅尝辄止，甚至有些表达还不准确、南辕北辙、胡说八道，难免让人笑话，嗤之以鼻。算了，搞不了也就不搞得那么专业了，水平就这样，想表达的意思，能说出来个十之一二，也算是烧高香了。