（二）基层官僚主义、形式主义的三大典型表现

周光辉

（遇见新宁-阿冰拍摄）

表现之一：过度追责

现今各级各部门的文件，包括各类通知，其文后的内容必定是建立严格的责任追究机制。各级领导的讲话，也少不了反复强调严肃问责。这几年不允许签订责任状了，但文必言追责、言必称追责，动辄追责的论调与行为与过去满天飞的责任状类比有过之无不及。一级对一级的严苛问责制，作为基层政府部门，特别是乡镇与村级组织，无事不陷身于担心被追责的惶恐心理之中。
建立必要的行政问责制度，是推动工作的必要措施，是避免工作失误的有效手段。但现今奉行的是直接追责，中间缺少批评教育的环节，缺乏必要的容错机制，缺少自行纠错的主动整改修正过程。用基层官场流行的术语，就是用好纪检监察这把“刀子”，动辄就是纪检监察的直接介入，领导发话了就得追责，随后就是对单位文明绩效考核的处罚，对个人的党纪政纪处分。一处理就是一批人，现在的党纪政纪处分都要录入个人档案，而且大小处分没有撤销期限，成为一个人终身抹不掉的污点。现在的领导干部都害怕追责，凡事都要掂量会不会被追责，只要有被追责的风险，就想方设法躲避。干部队伍中暗地里奉行的规则是，只要做事就有可能犯错，只有不做事才不会犯错。被追责的大多是两类人，一类确实是工作责任心差，在工作中乱作为的人；一类是敢想敢干具有闯劲的人，在干事创业过程中因失误而犯错。
追责机制应建立在教育和挽救干部的基础之上，不能为追责而追责，更不能采取“一刀切”的方式，不加以区别地一律问责，造成过度追责的局面。过度追责带来的后果，只会导致责多不灵。领责的人多了，被追责的人以此为理由躺平，未被追责的千方百计规避责任，最终致使无人领责。无限度的追责，不仅会限制个体智慧的创造性发挥，强迫性地致使一步一趋的惯性思维，极大地阻碍个性自由的创新能力，导致社会面衍生千变一律的简单复制品，严重压抑社会自然生长的生机与活力。而且，为追求行政权威而严厉推行的追责机制，看似责任压力所形成的强力威势，但实则是对自觉责任感的削弱，从而滋生懒政庸政不良风气。人格尊严得不到尊重的责任感，是不能产生积极效能的，被动的责任感只会逐步降减行政权威性，造成对工作的被动应付。或推诿扯皮，事不关己，高高挂起；或搪塞回避，躲进小楼成一统，凡事都做好有甩锅挡责替罪之人。
过度追责产生的根源，无疑是官僚主义在作祟，是官僚威权主义者企图逃避自身责任的心理所致。殊不知，任何权力都会置身于不同的权力圈套之中，追责者本身也是被追责对象的套中之人。过度追责会造成权力的滥用，以及对权力的极度盲从，以致于造成对社会良序的破坏，对传统道德观念的损害。尤其是在基层，拥有一时追责权力的人，极有可能滋生权力膨胀的欲望，不自觉地放大自身的权限。用通俗的话来形容，会派生基层“苛吏”行为，追责者扯虎皮做大旗，拿着鸡毛当令箭，在被追责者面前耀武扬威。被追责者稍有抵触与不满情绪，就会变本加厉给予惩戒。权力滥用的极端危害性，就是造成滥权者的变态心理，丧失道德理智与法律界线，利用手中的权力去毁损他人。这种现象虽说只是少数个例，但如果过度追责成为攀比仿效的普遍现象，势在必然会产生难以预料的恶果。这并非危言耸听，社会上时有发生的互害事件足以让人警醒。
行政追责的泛滥应用，既直接暴露出行政手段的单一性，也间接造成行政效能的低下。只一味地行使简单的追责，摒弃过往良好的激励褒扬机制，不是正面地去引导基层干部发挥工作的积极性，激发基层干部干事创业的创造性，增强同心同德的凝聚力，开创团结奋进的生动局面。而是人为地制造紧张气氛，树立错位的对立面，引发干部的负面情绪和反感心理，造成工作的消极与被动。面对基层干部的思想偏差、工作失误或错误行为，不是采取“治病救人”的正确方针，先行采用耐心细致的谈心谈话、心平气和的交流通气，语重心长的批评教育，而是盛行简单了事的问责追责。这种居高临下的官僚科层压制，已然成为官场上习以为常的不良习气。现在官场上流行一级骂一级，大小会议上点名骂人，不是一般的批评，而是随心所欲地破口大骂，甚至爆粗口。有时直接叫人在会场上站起来挨骂，批评者毫无顾忌，想怎么骂就怎么骂。上级对下级的谩骂，本质上是变相的追责惩戒。这种家暴式的恶劣作风，十分不堪的江湖现象，与党的优良传统和作风已经背道而驰。
追责机制的滥用，带有明显的计划性的预设追责对象的倾向，这势必会影响到执行追责的人的思维判断。他会以猎犬般敏感过度的嗅觉，用显微镜般的挑剔视角，去寻找执行具体工作任务的人的差错。不是以实际工作的成效去全面衡量，而是从有可能失误的层面去挑剔，常常以鸡蛋里挑骨头的偏执去履行追责的职责。不找出一些被追责的对象，不找出些被追责人的差错，担心追责者自己也会被追责。这正如哈耶克所论述的：他的良心不允许他做的事是没有的，只要这是为集体已经确定的目标所需要的，或者这是他的上级命令他要达到的目标。这种他自认为是善意的行为，实际上成为故意的恶为。这种状况容易出现在专项督查、暗访与巡察工作中，台账内容全面到位了，就可以找字迹潦草一类的毛病。各类报表的签字，如果发现一例代签，就是弄虚作假行为。留痕影像资料，如果只有背影照片，就不能作为佐证资料。这里有一个真实到不可思议的案列，一位基层领导干部的个人现实表现材料，因为现实表现材料严格规定了字数要求，三段论中的总篇幅不能超过800字，其中第一段不能超过280字。这位基层干部的现实表现材料，第一段有300字，因此必须删掉超出要求的2个字。这位基层干部为此争辩了几句，被视为思想认识不到位以及对检查的不满与顶撞被通报批评。
现在被授权追责的机构，许多不是政府法定的行政部门，多是临时机构在履行追责的权限。例如乡村振兴工作成立的驻村办，各类创建工作临时成立的指挥部，以及一些中心工作临时抽调的人员，由这些临时性机构组成的人员去履行检查、督查职责，而且授予他们的问责权限，由此造成的过度追责，既有悖于形式法规，也造成干部队伍的责权混乱。哈耶克曾经论述过这种现象：经常把广泛的权利赋予新的权力机构，他们不受固定规则的约束，并在管制人们的这种和那种活动方面，几乎具有无限的自行处置权。
过度追责企图强化唯命是从的责任感，谋求行政动员能力的统一性及实现行政目标的一致性。但适得其反的结果是，过度追责造成的谨小慎微的工作状态，钳制了个人或集体的创造能力，形成沉闷的工作局面。现在的基层干部话不敢随便说，事不敢随便做，甚至饭不敢随便吃，酒不敢随便喝，烟不敢随便抽，随时随地都在提心吊胆地防范自己不要碰触违规违纪的红线。一个人一旦被追责，接受处分后会更加增强自我保护心理，在今后的工作中再遇到类似的情况，便以充足的理由拒绝接受稍有风险的工作任务。那些尚未被追责者，会不自觉地引以为戒，避免重蹈覆辙。正因为如此，过度追责不仅难以激发行政效能，相反会造成社会的僵化与停滞。现代文明所具备的一个必然特性，就是要把个人当做人来尊重。而过度追责造成的人人自危的局面，不仅遏制个性化的创造力发挥，而且迫使人谋求明哲保身，以免责思维对待工作，处处以自我防护为优先选项，不敢有越雷池半步的勇气和担当。只要能守住摊子，不出乱子，就能保住帽子，稳住位子。至于要推动事业发展，也只能是没有任何风险的发展。这样于我们的事业进步无益，于经济社会的发展无益。

表现之二：泛滥检查

现今，基层乡镇及村级组织每年应对各级各类检查的天数，一年里差不多有一半的时间要迎检。有时每天迎接检查的频次多达2到3次，你方唱罢我登场，接踵而至的检查让基层应接不暇。基层十分流行两句话：不是在开会，就是在开会的路上；不是在迎检，就是在陪同检查的路上。面对日益泛滥成灾的各类检查，基层已是苦不堪言。

检查的形式多样，有检查、督查、巡查、突仿、暗访等；检查的名目繁多，有全面检查、专项检查、抽样检查、随机检查、交叉检查等；检查的等级全面，有国检、省检、市检、县检、乡镇检；检查的内容包罗万象，有专项工作类、专题教育类、会议精神落实类，几乎有多少党政部门就意会着有多少种检查；检查的时间无缝对接，有日检周检月检、季度检查、半年检查、年终检查等。这些检查有例行公事式的常规检查，上级下发正式的检查通知，下级对标对表接受检查；有突击暗访式，检查者不发通知、不打招呼，直奔基层现场，以迅雷不及掩耳之势查你一个措手不及，从而发现问题。对驻村工作队员的在村住宿情况，采取夜半时分突仿队员住宿地，查看是否在村住宿；有守株待兔式，检查基层干部工作作风时，上班时间守候在办公室里，查看干部职工出勤签到情况。检查基层干部是否工作日饮酒，或组织检查人员，奔赴大小酒店及农家乐餐馆，手持摄像机抓现场；或采取晚上办公室突发紧急通知开会，然后检查人员手持酒精测试仪对来参会者一个个进行测试。有委托检查，采取购买服务的方式，委托第三方进行检查。凡此种种，不一而足，各类检查花样翻新，已经可以用多如牛毛来一言以概之。

频繁过度的检查，在本质属性上是官僚主义的孪生产物，是怀疑主义导致的价值错判。检查的泛滥应用，人为地降低臣僚关系的信任度。检查者与被检查者彼此用反叛的逻辑和逆向的思维来相互应对，逐渐恶化上下属之间的关系。长此以往的后果是，基层严阵以待应付各种检查，不惜人力物力财力，忙于整理迎检资料，忙于布置迎检现场，将迎检作为一项重中之重的工作来对待。如此一来，虚实倒挂，干事创业的热情被消磨。工作成效有点无面，弄虚作假之风盛行，干群关系不断恶化，致使基层强烈反感，人民群众十分不满。

频繁过度的检查导致整体工作推进的失衡，既没有很好地促进实际工作成效，又造成工作的顾此失彼，导致全盘工作的失序错位。现在都推行精细化检查，对检查内容进行量化计分，条分缕析，每一项检查细分出几十条细则，百分制难以量化具体的检查内容，就扩展到百分以上。检查过程中逐条对照细则计分，检查后根据得分情况进行评比排队。检查部门再根据检查情况发布通报，有表扬有批评，最后明确对排名靠后的处罚措施。现在通行的对某一项工作的评价，基本上是以检查排名作为权衡工作优劣的标准，以检查得分作为工作成效的标尺，并以各项检查综合得分情况作为奖先评优的依据。检查成为简单易行、屡试不爽的行政手段，以检查替代实地调研，以检查结果替代实际工作成效。这样一来，致使基层千方百计，乃至挖空心思，采取各式各样的手段来应对检查。最典型的做法就是，集中人力培植迎检典型，集中财力打造迎检现场，集中物力提高迎检水平。以致造成基层惟上不惟下的迎检思维，工作重心围绕上级检查的要点转，忽视全盘工作整体有效地推进，忽略人民群众需要解决的实际工作。

过度检查造成基层弄虚作假之风盛行。一则是迎检资料造假，尤其是各类报表的数据，基本上是想当然的“摸脑壳”数据。脱贫户、监测户、边缘户的年收入数据，因为每年要达到一定增长比例的要求，惯常的做法是农业产业收入不足，便以务工收入来凑，外出务工收入是很难核实准确的。二则是迎接现场造假，最常见的是对付入户核查，一般是采取事先“告口”的做法，也就是对有可能被核查的对象，在检查前由驻村乡镇干部或村干部告诉户主怎么回答检查者的有关提问。对按要求答问的进行奖励，对极少数不配合的所谓“刁民”，便想方设法要么选派专人蹲守，要么打发他外出不在家。检查造假最终发展到检查结果的造假，一旦在检查过程中发现存在比较突出的问题，特别是新近提出的发生所谓“颠覆性问题”，被检查者就会动用各方面的关系进行协调，想尽办法予以“摆平”。现在市对县、县对乡镇的检查考核，潜规则的协调禁而不止，暗箱操作的摆平司空见惯。

过度检查造成行政成本的巨大耗费。现行的巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴工作，国检一般是一县检查3个村，省对县检一般是一个乡镇检查1个村，市对县检一般是每个乡镇检查3个村。这些检查一般都采取在正式检查出发前10分钟公布抽查到哪一个村，但全县所有的村都得提前做好迎检准备。所有的驻村工作队员检查前一天就留守在村里迎检，后盾单位组织相关人员在检查当天一大早赶赴村里侯检。尤其是国检和省检，县乡一级如临大敌，不仅是乡镇与村全员出动，县级相关职能部门也是全力以赴迎检。于是，检查当天上午8点钟前，迎检的车辆川流不息开赴乡镇，迎检的队伍浩浩荡荡奔赴村里。等被检查的村一旦确定，其他未被检查的村的迎检车辆又川流不息返回，迎检人员又浩浩荡荡的折返。一个县少则100多个村，国检、省检也就只是检查1个村或3个村，但全县所有的村都得迎检。这种不计行政成本的迎检，干部群众对此无不痛心疾首。

县一级为了突出对某一项中心工作的重视程度，一般采取新增一个临时性的监督机构，这是造成检查泛滥的重要根源。这种临时性的监督机构为体现其权威性及认可度，便采取频繁检查的方式，以证明其监督权力存在的价值。这种临时机构的设置，看似强化了推动工作的力量，但不可忽视的是，这在一定程度上是对专职行政部门责权的冲淡或抵消，造成不可避免的相互扯皮与推诿。临时机构被委托行政属性，还时常发生行政越权行为，制造种种法外的矛盾和问题。过多临时性机构的设置，是政府权力无限制扩展的表现，带来的不是行政职权的集中，而是行政职权的分散。对此，早就有学者进行过论述：行政权力的无限扩展，即使行使权力的人动机十分高尚，这种扩展的权力会阻碍更大范围的秩序。

心理学家在分析人的压力心理时，将压力分为良性压力和不良压力。泛滥检查对检查对象造成的不良压力，这种压力不仅没有成为所谓的动力，相反会造成被检查对象的厌倦和反感，逐渐由主动迎检变为被动迎检，再由被动迎检变成消极迎检。这种演变过程，其中有一个重要的因素就是检查者本身存在的心理问题。泛滥的检查让检查者滋生出“归因错误”判断，心理学上称为“自利性偏见”，不自觉地养成挑刺的毛病，在检查中如果发现不了问题，会显得自己没有水平，于是千方百计寻找检查对象的差错。不排除检查者在行使检查权的过程中，不只是局限于对某一项工作状况本身的检查，而是不自觉地以居高临下的姿态，产生出可以任意控制被检查对象的心理欲望。检查者很少有平等沟通的心态，而是怀着手上握有尚方宝剑的倨傲心理，或盛气凌人，或颐指气使，甚至刻薄刁钻。置身事外的检查者，常以事不关己的局外人身份，以评判者可以说一不二的权威，横挑鼻子竖挑眼，对基层从事实际工作的同志横加指责。这种干事者与看事者秩序关系正反倒挂，既没有行之有效地促进工作，又造成对基层工作自觉性的伤害和工作积极性的打击。

现在似乎很流行一种“闭环管理”模式，管理者期望自己所管理的层级圈形成一个“封闭”的统一体，从上至下贯彻一成不变的意志，形成步调一致的行动，彰显出强劲的动员能力、组织能力和执行能力。这固然是十分理想的模式，但其发展的趋势是不可避免地陷入教条主义的窠臼。封闭与开放是对立的，封闭最终的结果是僵化，是自我桎梏。管理者的长官意志和家长制作风，致使其背离实事求是的工作原则，脱离群众路线，远离工作一线，坐在会议室里做决策，依赖检查结果做决断。官僚习气日益滋长，长官意志不断膨胀，凭借体制赋予他的绝对权威，要求下属必须像钟表机械装置一样精准运转，不管他的决策是否科学，是否符合实际，是否符合人民群众的意愿，对与不对都得无条件执行。我们必须高度警惕视下属为家奴这一恶劣作风的蔓延，这一官僚恶习，导致基层过度检查等形式主义泛滥成灾，内卷化现象日益加剧，造成对我们队伍的分化和戕害。

我们并不否定必要的工作检查，我们提倡既严格要求又具有人文关怀的检查，建立一种“严肃紧张、理解宽容、容错纠错、关怀激励”的检查机制，真正让检查这一行政手段能推动工作，促进工作实效。让基层工作者没有思想顾虑，在工作被肯定认可中得到鼓励，在认识工作偏差中进行反思。既能够知错就改，又能够放下包袱，及时消除不良情绪，轻松自如地投身于工作，忘我地奉献工作热情，创造性地发挥自己的聪明才智，从而开创生动的工作局面，推动我们的事业不断发展进步。

表现之三：无效走访

走访本来是一种非常好的联系群众的方式，领导干部深入到基层，了解基层的真实情况，倾听群众真实的声音，掌握第一手资料，然后根据基层的现实情况，依据群众的真切意愿，调整工作思路，做出正确的决策，然后有的放矢地开展工作，解决群众急难愁盼的问题，这是真正的实践群众路线。

群众路线是我们党的根本政治路线和工作路线，也是我们党根本的领导作风和工作方法。基层走访的目的，就是为了传承和发扬党的群众路线的优良传统和作风，一切为了群众，实事求是地推进基层工作，从而使我们的工作想群众之所想，急群众之所急，需群众之所需。贴近群众，服务群众，密切干群关系，始终保持党和群众密不可分的鱼水关系。坚持党的群众路线，以走访的形式在基层调查研究，坚持从群众中来到群众中去，问政于民，问计于民，避免决策失误，让决策接地气，让工作落地落实，不断满足群众日益增长的物质精神需求以及对美好生活的向往。坚持党的群众路线，还有一个十分重要的任务，就是一切依靠群众，有效地发动群众，组织群众，汇聚群众的集体智慧和力量，共同努力推动工作，从而促进事业进步和社会发展。

但现在基层盛行的走访行动，在很大程度上偏离了党的群众路线，异化成为走访而走访，既脱离实际，又脱离群众。尤其是现在基层十分盛行的“敲门行动”，已经成为流行一时的行政术语，被奉为一试就灵的行政法宝，但也逐渐演变成为现代版的基层形式主义的典型范式。现在在基层推动一项中心工作，动不动就是开展兴师动众的地毯式的“敲门行动”，把常规性的基层工作都往“敲门行动”这个框里装，“敲门行动”成为了万精油、包装盒。本是密切联系群众的极好方式，是践行群众路线理想路径，因为一味地被滥用，生生地敲成了干部的负担，群众的累赘。实际上，“敲门”这个词本身就存在问题，正确的群众路线的大门是敞开的，群众欢迎的走访是开门迎客。而要去敲门，就存在群众是否愿意开门接纳的问题。现在巩固脱贫成果与乡村振兴工作，驻村后盾单位被要求“一月一走访”或“一月一敲门”，这种“走访”或“敲门”，已然成为基层形式主义的典型表现，直接造成了走访无效。

造成无效走访的原因主要有以下两个方面：一是走访角色的错位。现在基层每年都在变着花样推行的“千名（或万名）干部下基层活动”，将县级部门的机关干部下派到村里，每名干部联系3到5户农户，实行“五同五落实”，然后拍照留痕，建立台账，填报各种报表。最初的做法是认真扎实的，老百姓也是拍手称赞的。最初去走访群众所反映的问题，再一次去走访时，群众期待所反映的问题能得到解决。但重复的走访，群众反映的问题，却在循环往复的走访中得不到解决。这样的走访使干部为难了，被走访的群众质疑了。这当中存在的一个突出问题，就是被下派走访的都是普通的干部职工，他们没有决策权，没有解决群众实际困难的能力。他们只能将走访中群众反映的问题收集起来，然后反馈上去，寄希望得到上级领导的重视与解决。然而到了决策层面，一方面并没有将群众反映的问题进行整理归类，从中梳理出共性化的问题，然后形成解决方案。另一方面，也确实无法解决群众方方面面的困难和问题。走访角色的错位，是致使走访无效的重要根源。因此，在干部职工下基层走访这一问题上，应该要引起我们的反思，认真重视走访角色定位的问题。在县一级层面，职能部门的“一把手”，县级领导干部，尤其是县委常委成员要成为下基层走访的主角。让他们深入到一线，深入到群众中去，大兴调查研究之风，了解社情民意，从而能够切实解决一些基层群众的实际困难和问题。而现在普遍的做法，变成县级主要领导和部门“一把手”成为基层走访的指挥者和监督者，尽管他们也去基层走访，但多是走马观花，蜻蜓点水。现在县委常委一级的领导，一年里能走遍全县所有乡镇进行调研的不多，县委书记、县长在一届任期内能走遍全县所有村的可谓是凤毛麟角。当然，他们也有难言的苦衷，开会多、学习多、迎检多、接待多，大部分时间是在忙一些与基层群众并不相干的事情。不再像上世纪90年代以前的县干部，大部分的时间是与基层干部群众打成一片，对基层的情况了如指掌，能够实实在在地解决基层群众的困难和问题。

致使走访无效的另一个原因是走访目标的错位。走访应该有一个明确的目标定位，并围绕这一目标切实解决实际问题。而不是设定一些不切实际的目标，就如现在的乡村振兴帮扶走访，每月固定的走访内容基本上是以下几个方面：防返贫监测、家庭收入信息采集、“明白纸”发放、问题数据清洗、平台预警信息核实等，以脱贫户、监测户、边缘户的“家庭收入信息采集”为例，老百姓的收入每半年采集核定一次就足够了，如果每月都要去核查，在老百姓眼里就是作假。脱贫户要能够实现稳定增收，不发生返贫致贫现象，只去做收入信息采集及走访监测是没有意义的。走访不能增收，走访也不能防范返贫风险。一月一走访，在老百姓看来就是耽误时间。特别是农忙时节，老百姓对这种形式主义的走访是烦不胜烦。目前在基层盛行的“五同五落实”，出发点是好的，但很难落到实处。所谓“五同”，基本一致的说法是同吃、同住、同劳动、同清扫、同创建，这一定位看似真切感人，但忽视了乡村现实环境的改变。村民的生活条件和生活习惯，随着时代的变迁已经发生了很大的变化，乡村里连走亲戚留宿的现象都很少见了，村民们并不欢迎陌生的外人打扰他们正常的生活秩序，同吃同住在一定程度上是给村民增添麻烦，老百姓发自内心并不欢迎。而所谓的“同劳动”，几乎变成“摆拍”的代名词，媒体与网络上宣传的领导干部的劳动场面，大部分是表演出来的。更何况，短时期的“五同”，并不能够有效解决乡村长期积累的矛盾和问题。于是，“五同五落实”既难以同在一起，又做不到落实到位。久而久之，在群众眼里就被视为是作秀、走过场，不仅没有起到密切干群关系的作用，而且逐渐降低了干群之间的信任度，造成干群之间的隔阂。

无效走访已成为基层形式主义的典型表现，造成无效走访的思想根源来自于决策者主观验证的思维失误，是经验主义长期作祟的结果。管理心理学中有一个经典定律，就是不值得做的事情就不值得做好。现在为走访而进行的走访，已经陷入形式主义的窠臼，无效走访成为干部群众都普遍认为是不值得做的事情。面对基层越来越精致的形式主义，必须采取奥卡姆剃刀原则，痛下决心加以整治。而今，正在提倡大兴调查研究之风，但真正有效的调查研究，必须克服一阵风似的在基层走一走仿一访，必须避免重复无效走访的老路。