中国乡建院院长李昌平在他的一篇文章《敢于斗争，乡村治理中的“稳、拖、烂”现象》中，说他十几年来，走遍了全国各地数百个乡镇、数千个村庄做调研和咨询服务。就乡村治理，他认为中国绝大多数村庄，无论是村干部还是下派的驻村干部，都是把稳字当圣经，并借稳定之名，对村里损公肥私、损人利己、失德享乐，违法乱纪的人和事绕道走。拖、拖、拖，一届一届往下拖，问题越拖越多，矛盾越拖越严重。表面看，农村很稳定，风平浪静。实际呢？拖而烂，一天一天烂下去，这就是我国乡村治理中普遍存在的“稳、拖、烂”现象。<br> 昌平院长的这种表述，说明乡村治理的问题已经是十分严重了。笔者没有走过李昌平那么多的乡镇和村庄，眼界窄得多，认知程度不深。在笔者接触的乡镇和村庄中，稳和拖的现象是客观存在的，至于“烂”也没有“烂”到哪里去。乡镇干部、驻村工作队和村支两委总体上是重视乡村治理的，只是大多数还没有找准切实有效的乡村治理的路径和方法，没有用好“村民自治”这一基层民主政治制度。可以说，村干部和乡镇干部，包括驻村工作队员，绝大多数还不懂什么是“村民自治”，头脑里没有“村民自治”这样的概念，甚至是县一级决策层的领导，也没有几个人知道“村民自治”是我国一项基本的民主政治制度，是基层治理的一项基本国策。李昌平指出的乡村治理中的“稳、拖、烂”现象，造成这种现象的根本原因，就是忽视了“村民自治”在乡村治理中的决定性作用，仅只依靠行政治理，既解决不了乡村治理的普遍性的问题，也解决不了乡村治理中的难点和热点问题。<br> 湖南省株洲市茶陵县委常委、县委办主任罗峰在《务必正视基层的新情况新问题》一文中，就基层治理出现的新问题与面临的新挑战，指出了这样几种现象：交通通讯更便捷了，但干群之间的心理及服务群众的距离远了；乡村合并使人口更密集了，但引导群众的本领小了；社会更多元了，但凝聚群众的能力弱了；程序台账越来越规范了，但动员群众的效果差了。作者深刻地指出，基层治理本质上是面对面的群众工作，如果公共事务缺乏群众参与，群众仅仅是喂养式服务的客体，就必然会等、靠、要，“坐在屋里打麻将，躺在门口晒太阳。等着政府送小康”。久而久之，基层就容易造成被动等待，反向依赖的“巨婴化”，染上基层治理的政府依赖症。目前，基层治理中的科层官僚化，责任无限化的现象越来越严重，现代技术治理机制并没有带来基层治理能力的提高。<br> 作者作为县委办主任，被人们习惯性地称为全县的“总开关”，对基层的情况很熟悉，而且透过现象认识到本质性的问题。作者看到现在的村一级行政化趋势日益严重，村干部成了事多、会多、迎检多的“村三多”，不断地参加这样那样没完没了的会议，不断地接待各级各部门的检查、督查、考核，面临着越来越突出的自由裁量权的压缩和问责风险的压力。“干部干，群众看，钦差大臣当裁判”，基层干部耗费大量时间留痕迎检，分身乏术，挤压了与群众打交道、谋发展的时间与精力。村庄治理的规范化、制度化和标准化程度不断提高，办事留痕已经渗透到村级治理的全过程。这看似在不断强化乡村治理，实质上导致了精致的形式主义在基层泛滥。<br> 杜娇在《村庄治理现代化的实践路径》中认为：在国家与社会二元框架下的中国乡村治理存在三种主导理论，一是民主发展理论与村民自治去行政化；二是国家政权建设理论与村级治理行政化；三是国家与社会分权，多元治理理论与村级治理去自治化。在国家政权建设理论框架指导下，改革开放后乡村基层形成的“乡政村治”格局，隐含着国家权力沿着行政控制路径向农村社会扩张体系的断裂，不完全受国家行政控制的村干部可能出现偏离国家意志的行为，不利于国家政权建设目标的实现。但有学者通过调查研究发现，中国的乡村社会依然保有很强的传统性和地方性，村民依然是按照特殊主义而非普遍主义的逻辑行事，他们有一套自己并自在的行为逻辑，而并非服膺于国家一般性的公共规则，他们依然从属于地方社会而非统一的国家政权，尤其是乡村社会家族关系中的礼教秩序与亲缘关系中的人情面子观念几乎是根深蒂固的。 随着农业税费的取消，以及国家对农村资源输入力度和服务供给力度的加大，乡村治理在国家、社会、市场三元结构中显得更为复杂化。有学者认为，面对长期以来存在的城乡二元结构的客观现实，农村人口向城市流动的城市化是一个必然过程，农村衰败是必然结果。这一悲观论调带来的结果，就是乡村建设的目标重在保底，即为持续凋敝的农村提供最基本的生产、生活秩序。因此，乡村治理在功能上定位，主要着重为维稳。事实上，现在乡镇主要领导的首要目标就是保稳定，不出事就是本事，成为年轻的乡镇党政一把手的执政追求。至于发展，基本的做法是顺势而为，趋向于做一些虚的亮点，推进实实在在的项目建设都很慎重，担心陷入“烂泥塘”越陷越深，影响自己的前程与进步。这是乡村治理面临的现实困境，也是目前乡村振兴工作实效并不明显根源之一。<br> 杜娇在《村庄治理现代化的实现路径》中认为：当前农村地区以行政化村庄治理体制建设为核心内容的村级治理行政化改革，即是沿着村级组织官僚科层化改造的路径展开。<br>村级组织官僚科层化的表现：一、乡镇政府通过每年对建制村的文明绩效考核评比，强化对村级组织的行政管控；二、通过不断提高村干部的工资待遇，强化村干部的行政体制意识，让村干部在潜意识上认为，端人家的碗就要服人家管；三、通过下派驻村干部及驻村工作队的方式，加强对村级组织的行政干预；四、县级行政职能部门通过对村级公共项目的申报、审批、检查、验收、财政评审报账等行政程序的控制，让村级自治组织无以摆脱行政力量的操控；五、实行“一刀切”式的村支部书记兼村委会主任“一肩挑”之后，村支部书记由乡镇党委任命，不服从乡镇领导就可以追责或免职，乡镇政府与村民委员会的关系，由指导与被指导的关系异化为领导与被领导的关系。<br> 目前，在一些发达地区村干部已经实行工薪制，成为职业化村干部，进入到行政体制内，成为有史以来最低层级的官僚。完全行政化的村级组织在乡村治理中的效能体现，在湘西南地区没有可借鉴的典型性经验。村干部的薪酬仅只能维持本人的基本生活，不足以承担作为一家之主应具备的养家糊口的经济负担能力。作为欠发达地区的村干部，普遍存在工资待遇低与工作任务重的矛盾形态和焦虑心理。乡镇为加强对村级组织的行政管理，要求村干部实行坐班制或轮流值班制。事实上，随着村级行政事务的日益繁杂，村干部从过去的半脱产化逐步变成现在迫不得已的全脱产化。在很大程度上，现在的村干部已经与职业化的乡镇行政干部同样感到工作任务重，工作压力大，而且责任与风险已经超出村干部可以承受的限度。<br> 但政府权力对乡村社会的权力干预永远只可能是有限的渗透，做不到权力的全覆盖。强化基层基础规范化建设，制定严密细致的量化考核方案，尤其是检查考核时注重台账管理，强调文字与影像资料的留痕管理，将村干部捆绑在行政管控之中。村干部职业化倾向，将大幅度提高行政成本，增加财政负担。村级组织行政化，村干部职业官僚化，给乡村治理带来的后果是，村干部的工作重心是对上负责，工作围绕文明绩效考核规定的动作及上级部门安排布置的中心工作转。这样一来，致使村级组织的工作忽略了村民的主体地位，也导致村干部身份的异质化，使其成为村民眼中的政府代理人，丧失村民身份的认同感，成为村庄的“异己者”，从而在一定程度上失去村民的信任。按照大众心理学的观点，群众性的自治组织在一般意义上是将村民中异质性群体组织成为同质性群体，这是村委会作为自治组织性质决定的工作职责。但由于现在村委会越来越显著的行政化趋势，在村民心目中，村委会已经成为乡镇政府的下属机构，村干部的主要工作就是完成上级布置各项指标性任务，而村民自己的事情已经退居其次。乡村振兴目前面临的障碍与困惑，就是乡村振兴没有成为村民群体共同的奋斗目标，村民们只是被动的参与者，甚至只是看客。造成这一局面的直接原因，就是忽略村委会的自治组织性质。村民的群众性自治组织属于同质性的身份团体，因地缘因素的影响，群体中的成员有着基本相同传统习俗、宗教信仰及地域性的性格特征。在同一性的时代环境及政治制度的影响下，村委会利用村民共同追求的目标、利益驱动等群体从众心理，让自治群体在集体行动中，受积极、主动的集体力量的支配，使个性心理无意识地服从群体心理，个人利益不自觉地服从群体利益，从而形成集体责任感，并付诸于集体行动，实现共同的奋斗目标。而村级组织严重的行政化趋势，既难以形成村民的共识，也难以形成村民的共同行动。<br> 村务的政务化是村级治理行政化的一个重要表现。目前，政府普遍推行的网格化管理及政府服务热线，这既是村务直接转化为政务的技术通道，也是村务间接转化为政务的质性异化。也就是说，村务本就可以通过村民自治自行消化解决的，再将其转化为政务就显得多此一举。村务政务化，导致基层政府置身“万能政府”的陷阱，除了无限度的增加行政成本，别无其他脱身之法。村务无条件的政务化，其后果是官僚化的无序扩张，对乡村治理难以起到积极有效的作用，甚至会走向乡村治理的歧路。前些年的市长热线、县长热线等政府服务平台，现在多以瘫痪流产而告终。仅有的12345政府服务热线，好在县一级增设了网信办这一专门的行政机构，与信访机构一样，在基层治理中尽管发挥出了相应的作用，但很难起到基层治理的治本作用，任何先进的技术手段替代不了人的主观作为。再精细的网格化管理都难以做到将乡村社会网格到没有任何漏洞。而网格本身就意味着存在漏洞，只是漏洞的大小多少不等而已。网格化现代技术治理手段，在城市社区所能发挥的效能不可能在乡村社会得到应用和复制。社会综合管理的“雪亮工程”，目前在乡村也只能停留在视频监控的层面上，要细化到乡村社会的各个层面上，就算是最先进的网络信息化技术都将是盲人摸象，再精确的大数据分析面对复杂多变的乡村社会也显得无能为力。<br> 2008年12月公布的“一号文件”提出了村干部“一定三有”的目标，即定职责目标，村干部工作有合理待遇、有发展前途、退岗有一定保障。这一政策规定，是时代发展的形势使然。村级治理的全自治化很明显受到现实经济社会发展环境的冲击，尤其是在取消农业税费以后，国家对农村采取“多予少取”的宏观政策，加大公共财政对“三农”的投入支持力度，公共服务向乡村倾斜延伸。乡村政务性工作大幅度增加，村干部需要拿出精力和时间去处理政务工作，这在客观上造成了村级组织需承担一定的行政化职能，但这并不意味着政府采取不同的措施或手段去强化村级组织行政化的路径就是正确的。<br>地方政府主要从对村组织的文明绩效考核体系、村干部选任制度，村干部工作奖惩模式等方面推行村级治理行政化。近年来全面推进村级治理行政化改革，试图通过构建村干部与地方政府之间以正式行政资源为基础的利益依附关系，来确定政府对村干部的制度化动员，控制、监督和管理关系，实现以村级组织为基础的村级治理行政化，使村级组织成为乡镇政府的下属层级。杜娇等学者们认为，当前中西部地区农村普遍推开的村级治理行政化努力，不仅没有建成责权利对称的行政治理机制，让村级治理在行政体制的框架内展开，反而破坏了原来自治型村庄治理体制下村干部对村庄社会治理资源的动员能力。此外，与为推动村级治理行政化所产生的合村并组运动相伴随，村干部数量的锐减，村庄治理单元的扩大以及村庄人口规模的增加，又进一步造成了村干部有限行政治理资源的稀薄化。<br> 2009年4月，中组部印发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》，要求拓展村党支部书记的发展空间，要求地方制定和完善配套政策和具体办法，加大从优秀村党支部书记中选拔乡镇领导干部，考试录用乡镇机关公务员，招聘乡镇事业编制人员的力度。2010年修订版《中华人民共和国村民委员会组织法》去除了村干部不脱产的说法。从目前的现状来看，民政部门对村一级组织的指导关系在弱化，而组织部门对村一级的管控在加强。这着重表现在两个方面，一是对村支部书记人选的审查考核，2021年的村级换届，由县组织部门牵头，对村支部书记候选人进行了多达11个部门的联审。二是村级党建工作的规范性建设及考核评比机制。组织部门对村级工作的实际介入，需要引起重视的是，这种介入不能削弱村委会对乡村社会的管理职责和经济发展功能。<br>目前基层政府推进乡村振兴的基本做法，是采取办点示范的模式。湘西南地区的县市，普遍是在每个乡镇选定一至两个乡村振兴示范村，或者是一至两个乡村振兴重点村，然后由省、市、县相关部门单位对口帮扶联系。集中人力、物力、财力，打造乡村振兴精品示范村。这种做法，对目前的基层政府而言，是实事求是的，一方面财政投入做不到对所有村的普惠性，另一方面有利于探索乡村振兴的有效途径。但有学者认为，这种做法是“政治选点”，其后果是人为地拉大村庄之间差距，使得公共财政资源失去了基本的分配正义。办点示范有利有弊，真正的弊端还是表现为干部在干，村民在看。这种振兴，改变的只是乡村的外观，没有触及到乡村的内核，还不是真正意义上的振兴，是不完整的振兴。乡风文明建设没有跟上去，乡村没有得到有效的治理，这样的振兴就变成做表面文章，只能成为昙花一现的政绩工程。<br>