宅基地确权问题（2）

三方法事

土地权属争议调查后如何对调查处理的内容进行审查 1、《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”根据上述规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任。--（2018）最高法行申6280号 2、《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地进行分析判断，准确认定案件事实。据此，宅基地权属争议处理要符合处理土地确权争议的基本原则和证据分析判断的基本方法。具体来说，行政机关作出宅基地确权决定时，应当明确争议宅基地的面积、四至等具体情况，查清争议宅基地的权属来源以及变更情况，确定争议各方是否具有争议宅基地的合法权益，做到权属清楚、证据充分、程序合法。 例如1：行政机关受理当事人的土地权属争议后，向各方当事人以及相关人员进行了调查了解，审查核实了争议双方提交的证据材料，并组织了现场勘验，作出被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，体现了从实际出发，尊重历史，面对现实的处理原则。 例如2：行政机关受理当事人的土地权属争议申请后，依法指定承办人对争议事实进行调查处理，审查争议各方提交的证据材料，查阅相关土地登记资料，对争议地现状进行实地测绘，并对相关证据进行分析认定，查证属实后，组织各方进行调解。在调解未果的情况下，作出被诉处理决定，该处理决定符合法定程序。 例如3：行政机关对于当事人占用土地是否于法有据、是否经合法审批未予考虑，直接依据当事人长期占有涉案宅基地的事实,将争议之地全部确权给当事人，缺乏事实和法律依据。 例如4：宅基地确权案件直接涉及第三人合法权益的保护，行政机关在超过举证期限后，主动向人民法院提交证据，证明案件事实的真实性，经审查该证据符合可定案证据的法定条件，人民法院应当予以采信。 例如5：一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以后续变化的事实、证据或法律规范作为评价原行政行为合法性的依据。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力和法的安定性。行政机关在收到当事人提出的确权申请之后，对涉案土地权属争议双方及相关人员进行调查并核实相关证据。鉴于当事人并未在该行政程序中提交新证据，行政机关以现有证据无法认定当事人系宅基地使用权人为由作出被诉争议决定，并无明显不当。针对新证据的证据能力及证据效力，宜由行政机关先行判断，而不宜由人民法院在审判程序中作出首次判断。 3、人民政府在调处宅基地权属纠纷案件时，应当首先依据有效的权属证明和不同历史时期的确权文件等证据材料作为确定权属的依据。在同一证据材料存在瑕疵或者不同证据材料之间存在矛盾时，可以根据优势证据规则的证明要求，综合分析认定案件事实，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则公平、公正地确定权利归属。 4、人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则，从尊重历史，面对现实，有利社会关系尽快稳定的原则出发，确认土地权属。 例如1：争议宅基地不存在重叠情形，土地及房屋均形成明确的边界。行政机关经过调查，按照公平、公正、合理、尊重历史、面对现实的原则，根据土地利用状况，决定维持土地使用现状，任何一方不得随意改变，属认定事实清楚，程序合法。 例如2：在因历史原因没有本案相关地籍档案、当事人也不能提供其宅基地合法有效的原始权属凭证或其他有效证据的情况下，经过实地测量并根据当事人现有宅基地使用情况和房屋现状，确定宅基地使用面积，进而作出被诉确权决定，并不违反法律法规的相关规定。 5、人民政府调处土地权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。 其他具体情形： （1）房地一体转移是房地产交易的一般原则，即房屋所有权转让时，该房屋占用范围内的土地使用权亦同时转让。《中华人民共和国物权法》第一百四十七条等均体现房地一体转移原则即房屋所有权转让时，该房屋占用范围内的土地使用权亦同时转让。当事人主张“卖房不卖地”，但未能提供证据予以证实。按照房地一体转移原则，行政机关经确权认定当事人出卖住房亦包括宅基地一并出卖，并无不当。 （2）农村集体经济组织成员使用集体土地建住宅，办理集体建设用地使用权初始登记应当以批准用地文件为依据，载明宅基地使用权的集体土地使用证为宅基地使用权人享有土地权利的证明。当事人持有房屋所有权证不能作为其享有宅基地使用权的证明，该证载明的房屋四邻范围不能认定为宅基地的占地范围，宅基地使用权应当以所批准宅基地占地的四至范围为准。 （3）原属于农村集体经济组织所有的集体土地，只有在被依法征收后，才能变为国有土地。未经土地征收程序，仅仅是规划变更，将农民所在村、组的集体土地纳入城镇规划区范围，农民的农村集体经济组织成员身份整建制转变为城市居民，原属农村集体经济组织所有的集体土地，并不能当然地转变为国有土地。未经法定程序，土地权属性质不得随意变更。行政机关在涉案土地性质尚需进一步明确之前，进行宅基地确权，缺乏法律依据。 （4）《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’。对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。”此为非农业户口居民申请宅基地确权的情形和条件。 （5）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”涉案宅基地倒塌，之后亦未重建，故房屋产权已经灭失，宅基地已由村集体收回。当事人作为原宅基地使用人的继承人不可能通过继承房屋的方式或取得宅基地使用权。行政机关将争议土地确权给村集体所有，于法有据。 （6）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”当事人取得的宅基地房屋已倒塌，之后一直没有恢复使用，至今早已超过两年，依法应不确认土地使用权。 （7）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，属于行政机关的管理性规定，并非直接判断村民是否失去宅基地使用权的法律依据，行政机关没有经过任何程序，直接在确权程序中认定当事人失去宅基地使用权，属于适用法律错误。