<p class="ql-block"> 三、全面实施预算绩效管理是防范化解公共风险的有效手段</p><p class="ql-block"> “公共风险防范论”认为财政是作为对冲未来公共风险的制度安排。要将“预算绩效”作为一个整体来认识，预算的是实现战略和政策的行为绩效。即从以资金为对象内容来编制、执行预算，转向以支出和政策行为绩效为对象内容来编制、执行预算。预算绩效的重心就从“资金”转移到“目标”上来了，预算模式也就从“过去-现在-未来”转变为逆向的“未来-现在-过去”，即转变为未来导向的预算,更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，防范化解明天的公共风险，以此更好的对冲公共风险。以我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，当前正面临“三大攻坚战”为例:防范化解重大风险，重点是防控金融风险，这是化解经济金融领域的风险;精准脱贫，是化解社会领域的风险;污染防治，是防范化解生态环境领域的风险，事关人的基本生存条件和健康中国建设。这三大攻坚战，实际上是针对经济、社会、生态环境领域三大公共风险的攻坚战。因此，财政钱花得好不好，整体上就看三大风险攻坚战有没有取得进展;如果没有取得实质性进展，再怎么评价，都谈不上有绩效。</p><p class="ql-block"> 道德风险论认为，在经济活动交往中，人们为了最大限度地增加自身效用，经常会做出不利于他人的行动。在委托代理关系中，随着代理关系的建立，代理人一旦被雇用，委托人实际上无法保证代理人的行为总是符合委托人利益最大化的目标。在预算分配过程中，财政部门拥有资金分配所有权，追求预算收支的平衡、财政状况的不断改善，处于委托人地位，但对于财政资金的具体使用及公共品的供给成本上处于信息劣势;而职能部门作为政府职能的具体执行机关，是财政资金使用的代理人，处于信息优势。由于二者委托代理关系的成立以及信息不对称的存在，在通常情况下，职能部门会基于自身部门利益而产生支出扩张冲动，在财政资金分配和使用中也会出现损害财政部门利益的行为。</p><p class="ql-block"> 项目(自身)风险是指根据落实国家战略或政策而细分的项目选择、项目执行、项目结果给社会带来的新风险。项目选择风险，以扶持产业转型升级的资金为例，政府各经济部门都有各种扶持企业创新和产业转型升级的资金，从各自部门的任务目标来看，都具有合理性，但有可能妨碍市场公平竞争。项目执行风险，即项目执行“跑调”、“走样”引致的新风险。以到基层扶贫对象的选择，农村家庭一家六口人，两个壮年男性劳动力(其中一男为过门女婿)，两位女性先天缺憾但不影响生活，两个小孩，由于家庭勤俭，存款过百万。从显性条件看，两位先天残疾、女婿过门;但从隐性条件看，家庭存款过百万。这类家庭属不属于贫困对象?地方政府评判的标准一是无儿、女婿过门，二是家人有残疾。若引致扶贫对象家庭将存款悉数取出，外借给人、或借其它家庭名义存入银行、或间接借给高利贷，造成新的社会不公平影响，其行为严重影响农村纯朴的社会风气。项目结果风险，既有项目所包含的工程本身质量不过关引致的公共事件，也有项目完结后，工程款项支付不及时、拖欠而引致的农民工上访或聚众闹事等现象。</p><p class="ql-block"> 综上所述，公共财政资金支出的各类型风险，是全面实施预算绩效管理面临的挑战。全面实施绩效管理有效统筹防范各类公共风险，首先，要把以过去的行为模式为导向的预算，转变为以未来为导向的预算,要注重对未来风险变化趋势的分析与预测，穷尽各类可能的风险，并制定各种应对方案，防范风险的发生、阻止风险的扩大、减少风险的影响。其次，对于道德风险的防范，应强调绩效预算通过激励相容的制度安排来解决信息不对称问题，抑制代理人机会主义行为，体现公众(委托人)的利益;通过公开绩效评价来报告代理人实现委托人的绩效目标信息，对代理人的行为进行监督、奖惩，减少“败德”行为，保证支出活动最终实现委托人的绩效目标。最后，对于绩效预算中的项目风险，重大项目要进行过程审核，实施动态退出机制，及时纠错、纠偏;对支出审查应“一杆子到底”追踪到项目资金使用的终端，确保财政资金支付的进度和支付效益。</p>