浅析文化市场综合执法领域行政处罚中行政机关负责人集体讨论决定程序

文正行

集体讨论制度是为了解决重大复杂的处罚案件在认定事实、适用法律等方面存在的争议,或者案件本身具有重大的社会影响,需要行政机关集体讨论决议的一项制度。集体讨论制度也是规范行政自由裁量权的关键。集体讨论议事规则设计合理与否,直接决定了集体讨论制度能否发挥作用。设计议事规则要做到明确案件的难点、疑点和争点,突出集体讨论的主题与重点,使讨论直奔主题、有的放矢。 行政机关负责人集体讨论行政处罚决定是行政处罚制度中一项重要的内部程度制度，对于行政机关慎重、合理、科学、依法行使行政处罚权意义重大，也在实务中发挥着重要的规范程序作用，是体现行政处罚的程序正当以至程序正义的重要环节。《行政处罚法》（2021年修订）对此予以保留并作适当修改，使之更加科学合理。从立法本意来说，行政机关负责人集体讨论决定程序旨在规范重大复杂案件行政处罚权行使的法律程序。该法定程序虽已实施二十五年，但实践中仍存在法律定位不明、适用范围不清、制度意义没有受到足够重视等问题。笔者就文化市场综合执法领域行政处罚实施中集体讨论做一些探讨，以期为集体讨论程序提供一点思路。



一、法律法规规章对集体讨论的规定




原《行政处罚法》第三十八条第二款 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《行政处罚法》（2021年修订）第五十七第二款 对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。关于行政机关负责人集体讨论决定程序，《行政处罚法》（2021年修订）较之原《行政处罚法》删除了“较重的”三个字，看似变化不在实际不然。《行政处罚法》颁布实施以来，法律行政法规对于“情节复杂或者重大违法行为”一直未作具体界定，有观点认为其实质“属于行政机关自由裁量范围”。对此再以“较重的”作限定，实际“应当集体讨论决定”的范围变得很小。此次法律修改实际扩大了集体讨论的范围，凡属于“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”，无论最终的处罚结果重与轻，均应当集体讨论决定。集体讨论程序属于行政内部程序，但所讨论的内容关系外部行政相对人的重大权利义务，该程序对于行政处罚实施程序的规范有着重大而关键的影响，程序正当意义至为重要。在文化市场综合执法领域，集体讨论有两个部门规章作出了具体规定。

《文化市场综合行政执法管理办法》 （原文化部令第52 号，2012年2月1日起施行）第二十六条 对情节复杂或者重大的案件作出责令停业整顿、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚前，应当经过集体讨论后，再做决定。

《文化市场综合行政执法管理办法》 （原国家旅游局令第38号，2013年10月1日起施行）第五十条 对情节复杂的案件或者因重大违法行为给予公民3万元以上罚款、法人或者其他组织20万元以上罚款，取消出国（境）旅游业务经营资格，责令停业整顿，吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证等行政处罚的，旅游主管部门负责人应当集体讨论决定。地方人民代表大会及其常务委员会或者地方人民政府对集体讨论的情形另有规定的，从其规定。 二、行政机关负责人集体讨论决定的认定




（一）集体讨论决定的法律定性

个人分析认为，集体讨论决定是内部程序和法定程序的兼容者。作为内部程序，有判例证明。最高人民法院（2017）最高法行申4273号《行政裁定书》：……《行政处罚法》第三十八条第二款有关较重行政处罚应经行政机关负责人集体讨论决定的规定，是对行政机关内部程序要求，吴淞海关已陈述被诉处罚决定系经集体讨论决定作出，不违反法律规定。

集体讨论决定属于法定程序，不仅是处罚法有明确规定，也有案例表明确实如此。如：广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第315号《行政判决书》。2017年以来，国务院确定的试点省份尔后在全国推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称三项制度）不断深入发展，至今年写入《行政处罚法》。在此背景下，行政机关负责人集体讨论决定的重要性愈发显现，成为行政处罚决定程序的重要内容和程序正义保障。
（二）谁是“行政机关负责人”？

谁是行政机关负责人？《行政处罚法》等未作具体规定。最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百二十八条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”上述司法解释虽然针对行政诉讼法，但行政机关负责人“包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”，亦应适用于行政处罚法。

对于“其他参与分管的负责人”，一般指行政机关参与分管具体工作的党组成员、行政首长助理等人。行政机关的法制工作机构、派出机构、受委托组织（如法制科、分局、执法队等）的负责人不属于行政机关负责人。从行政审判实践看，法院也多依据最高法解释作出裁判，例如【行政判决书（2020）黔26行终2号】本案中，上诉人虽然系由其单位副职主持，组织部分科室副职干部和工作人员进行讨论，会审，最后作出行政处罚决定，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”的规定，上诉人参与集体会审人员不属于土地行政管理机关的负责人或领导，其作出的行政处罚决定，不符合法律规定，属程序违法。

由此裁判观点看，不符合“机关负责人”范围的人员，参加集体讨论，不符合法律规定，属程序违法。但机关负责人以外的人员，通常包括处罚机关法制机构负责人、执法机构负责人、执法机构法制初审人员、执法人员等，笔者理解可以参加，但仅能作为列席人员，进行案情介绍等，而不能进行决定表决。从另一方面讲，而受委托执法机构负责人集体讨论则不能代替机关负责人集体讨论。这个也有判例为证：【北京市第一中级人民法院行政判决书（2018）京01行终934号】上诉人怀柔区水务局及市水务局均上诉主张水政监察机构负责人可以视为行政机关负责人，被诉行政处罚书已经水政监察机构负责人集体讨论，故被诉行政处罚程序合法。本院认为上诉人的该项主张不能成立，原因如下：第一从《处罚法》《水行政处罚实施办法》相关规定文义解释角度不能得出系由水政监察机构负责人集体讨论。第二，从机构建制的角度来说，根据《水行政处罚实施办法》第十条第一款、第十一条的规定，县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍实施水行政处罚，故怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。

三、行政机关负责人集体讨论的几点思考




（一）集体讨论的时间节点如何把握？

在文化市场综合执法实务中，案件调查人员对案件调查结束后，形成书面的调查终结报告，并在报告中提出初步处理意见，同时建议予以处罚的种类和罚款数额，然后将报告及相关案件材料一同提交法制机构，由案件审核人员对案卷材料进行全面审核，案件审核终结后，则按照以下程序进行：

一是经审核，不属于“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件，直接按照普通程序报行政机关负责人审查，并建议做出行政处罚事先告知文书。尔后向当事人送达《行政处罚事先告知书》，告知当事人违法事实、处罚依据和拟做出的处罚决定，并告知有权进行陈述、申辩。在限期内，如果当事人未提出陈述和申辩意见，行政机关即可直接做出行政处罚决定。

二是经审核，属于“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件，法制机构则向行政机关负责人提出建议需对案件进行集体讨论。经集体讨论后，如果案件违法事实清楚、证据确凿，适用法律正确，处罚适当。根据讨论的最终意见，发出事先告知书，告知当事人违法事实、处罚依据和拟做出的处罚决定，并告知有权进行陈述、申辩及听证要求。在限期内，当事人既未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请，这时，行政机关可直接做出行政处罚决定。

文化和旅游部门送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》后，如果在限期内，当事人既提出了陈述和申辩意见，也提出听证申请。经听证后，文化和旅游部门认为需要进一步对案情调查或当前的证据对处罚金额和违法事实不符等情况，这时行政机关还得再次对案件进行集体讨论，然后进入下一步程序。

（二）如何判断“案情复杂”或者“重大违法行为”？

根据《行政处罚法》（2021年修订）第五十七第二款，行政机关负责人应当集体讨论决定的范围是“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”。具体的内容和标准是什么，执法实务界分歧较大。

法律和相关司法解释的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日第二次修正）第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

（二）海关处理的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件；

（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，自2018年2月8日起施行）第五条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十五条第三项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：

（一）社会影响重大的共同诉讼案件；

（二）涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；

（三）其他重大、复杂案件。

新《行政处罚法》重大行政执法决定法制审核制度，实际上也从侧面对“重大违法行为”处罚决定作了一个说明。第五十八条　有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：　　

（一）涉及重大公共利益的；　　

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

在规范性文件方面，关于什么是“文化市场重大或情节复杂案件”？有的地方作了具体规定，广东省江门市《新会区文化市场行政处罚案件集体讨论制度》第三条本制度所称重大或情节复杂行政处罚案件（以下简称重大案件）是指案件情况复杂、违法情节严重、涉案人员多、涉案金额大等案件。

从这些规定，我们可以看出认定“情节复杂或者重大违法行为”共同点：

1.重大应该包含社会影响重大或关系公共及第三人重大权益，或涉及港澳台和外国权益。

2.复杂应该是案件情节疑难复杂或涉及多个法律关系，或涉及多个主体权益。

3、法律法规规章有具体规定。

当然笔者结合新《行政处罚法》，建议对于集体讨论采取积极慎重态度，对于情节复杂、重大违法行为认定应综合违法的事实、性质、情节和社会危害程序综合考虑，准确适用标准，一方面要防止集体讨论泛化影响行政执法效率，另一方面又要防止集体讨论内容过于严苛而应该讨论不讨论导致程序违法。笔者建议，可以将以下几种情形列入讨论范围：

一是顶格处罚。对于当事人给予法律规定的最重处罚，应该慎重。可以通过集体讨论决定进行程序性自制，严格行政处罚权的实施，也有利于作出合法合理的行政处罚决定。

二是社会影响大（领导批示、媒体曝光、上级督办等），社会关注度高的行政处罚案件，应当经过集体讨论。

三是按一事可再罚处理的案件。多个法律关系可以理解为案情复杂的情形之一。新《行政处罚法》第二十九条规定 同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

（三）参加集体讨论的人数及表决规则是什么？

对于参加集体讨论的行政机关负责人的人数应体现集体意志，人数应为二人以上；讨论应该有一定表决规则。

集体讨论制度是为了解决重大复杂的处罚案件在认定事实、适用法律等方面存在的争议,或者案件本身具有重大的社会影响,需要行政机关集体讨论决议的一项制度。集体讨论制度也是规范行政自由裁量权的关键。

集体讨论议事规则设计合理与否,直接决定了集体讨论制度能否发挥作用。设计议事规则要做到明确案件的难点、疑点和争点,突出集体讨论的主题与重点,使讨论直奔主题、有的放矢。笔者建议如下：一是会前阶段。法制机构应将讨论的案件基本情况提前交给参加会议的人员。使其能够尽早熟悉案情,提高讨论效率。会议应由行政机关的主要负责人主持。二是会中阶段。首先由办案机构简要介绍案情和侦办情况;其次,由法制机构重点介绍案件的难点、疑点和争点问题,提出解决问题的初步意见和建议。供参加讨论人员参考;再次,与会人员就案件的争议问题逐一地、独立地发表意见和看法;最后,行政机关负责人总结各方面意见,提出自己的处理意见,并组织集体表决。决议程序是集体讨论制度的重中之重,以何种形式形成最终的讨论意见,是集体讨论制度的核心内容,也是集体讨论制度的精华所在。实践中有三种决议方式,分别是一致决定制、首长决定制和多数决定制。三是会后阶段。所有与会人员均应在讨论记录上签名确认,对自己在会议上的发言负责。笔者认为以上议事规则的设计,既有利于明确讨论重点，又有利于综合各方面意见。从实际看，行政机关进行集体讨论案件，应当明确专人准备报会材料、做好发言记录、收集表决票单、整理会议纪要，全程留痕备查。

以上对集体讨论决定的研讨仅代表个人观点，请业界批评指正！



参考资料：

1、《新会区文化市场行政处罚案件集体讨论制度》
http://www.xinhui.gov.cn/gzjg/qzfgzbm/jmsxhqwhgdlytyj/zcwj/content/post_171834.html
2、许安标．中华人民共和国行政处罚法释义［I].北京：中国民主法制出版，2021：155-157.
3、袁杰 赵振华．中华人民共和国行政处罚法问答［I].北京：中国民主法制出版，2021：91-92.
4、中华人民共和国行政处罚法新旧对照与重点解读［I].北京：中国法制出版，2021：54.