解读：关于深圳城市更新与土地整备的“十四五”规划

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关于《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划（草案）》解读

前言

2020年10月，深圳市规划和自然资源局公示了《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划（草案）》（以下简称《十四五规划》）。

《十四五规划》以相关法律、法规和上层次规划的要求为制定依据，以推动城市高质量发展和提升土地节约集约利用水平为核心，以持续强化政府统筹力度、全面盘活城市低效用地为方向。该规划以宏观角度覆盖城市更新和土地整备的各方各面，主要包括总则、规划目标、规划策略、公共服务设施和基础设施规划指引、规划结构与分区指引、实施保障机制六大方面。

聚焦产业地产行业最为关心的产业相关领域，本次关于《十四五规划》解读将围绕产业相关内容展开，重点解读城市更新和土地整备的规划策略及规划结构与分区指引。

一、规划目标（一）总体目标积极鼓励开展城中村和旧工业区有机更新，统筹有序推进拆除重建类城市更新，深入开展土地整备利益统筹，加速盘活规模成片土地，打造“两个百平方公里级”的高品质产业空间，逐步实现城市空间结构优化、住宅供应增加、公共配套水平与基础支撑能力提升，为加快建成现代化国际化创新型城市提供有力支撑。（二）分项任务目标到 2025 年，全市城市更新和土地整备实施规模不少于 95 平方公里。有效发挥城市更新单元计划的管控作用，有序推进计划审批，科学调控计划规模，规划期内全市新增更新单元计划规模不少于 30 平方公里，年度规模建议不少于 6 平方公里。规划期内完成城市更新和土地整备固定资产投资总额超过 1 万亿元（含拆除重建和综合整治类城市更新以及土地整备各类项目）。规划期内保留提升 100 平方公里工业区，整备改造100 平方公里产业空间。加大住房保障力度，通过城市更新和土地整备持续稳定提供商品房、公共住房和配套宿舍，规划期内实现供应商品住房建筑面积不少于 1400 万平方米，力争通过规划筹集公共住房和配套宿舍面积不少于 600 万平方米。

编者解读

在《十四五规划》里城市更新和土地整备固定资产投资总额 1 万亿元以上，本次规划的固定资产投资总额是以往十三五规划提出的城市更新固定资产目标的近三倍，由此可见相比深圳城市更新的十三五规划，本次十四五规划里城市更新和土地整备的整体规模更大。

分项任务目标里提及的“规划期内保留提升 100 平方公里工业区，整备改造100 平方公里产业空间”这与2020年6月5日《关于打造高品质产业发展空间促进实体经济高质量发展的实施方案》提出的打造“两个百平方公里级”高品质产业空间的总体目标是相关联的，该目标提出有利于促进实体经济的高质量发展，为深圳市产业发展保驾护航。商品房、公共住房和配套宿舍面积设置下限目的是为了稳定供给，加大住房保障力度。商品房面积是公共住房和配套宿舍面积的两倍多，可见政府目前加大住房保障力度主要途径仍是通过提供商品房实现，其中有30%住房保障是通过规划筹集公共住房和配套宿舍面积提供。

二、城市更新和土地整备规划策略（一）优化城市空间布局为实现“十四五”更新整备发展目标，深圳市规划和自然资源局提出制定优化城市空间布局、提高产业发展质量、加大住房保障力度、推进有机更新与绿色发展等方面的规划策略。培育重点发展区域。以建设高质量发展高地为目标，鼓励市、区级重点区域融合城市更新、土地整备、棚户区改造、农地入市、闲置用地等多种存量用地二次开发手段，破解拆迁难题，协调各方利益，加快打造城市新增长极，提升城市竞争力。 强化重大项目保障。以推动重大项目实施为重点，大力发挥土地整备的空间保障作用，结合城市更新、棚户区改造等多种手段，保障重大产业项目、城市基础设施、公共服务设施等用地供应。编者解读

通过鼓励市、区级重点区域融合城市更新、土地整备、棚户区改造、农地入市、闲置用地等多种存量用地二次开发手段实现加快城市空间的布局，未来相信将会有更多样化的开发手段实现城市空间布局优化。

强化重大项目保障是城市更新和土地整备重要规划策略之一。未来一般项目遴选、重点项目遴选及总部项目遴选的实现将会以土地整备的方式为主，以城市更新的方式为辅。

（二）提高产业发展质量1.保留提升 100 平方公里工业区，稳定基础制造空间，支持实体经济发展。将全市约 100 平方公里现状建设条件较好、建设时间较短、产出效益较高的工业集中区域纳入保留提升区予以长期锁定并提升能级，全面保障对深圳具有战略性、支撑性意义的实体产业空间需求，形成预期稳定、成本适中、集约高效的先进制造业集聚区。保留提升区内用地“十四五”期间原则上不得纳入拆除重建类城市更新单元计划和土地整备计划，鼓励运用综合整治、产业用地提容等措施提升工业区能级。

工业区保留提升区分配方案

编者解读

提高产业发展质量的实现途径中强调按照保留提升区划定规模要求，划定分区范围区范围，对保留提升区内工业用地作为长期保留的制造业空间予以锁定，原则上不得纳入拆除重建类城市更新单元计划和土地整备计划，鼓励运用综合整治、产业用地提容等措施提升工业区能级。其中，宝安、龙岗和龙华保留提升区用地规模占比最大，将是未来保留提升区重点发展区域。

2．连片改造 50 平方公里工业区，供应高端制造空间，引领未来产业升级。将保留提升区外约 50 平方公里规划主导功能为工业、现状产业发展滞后、合法用地比例较低、建筑质量较差、开发强度较低、用地规模较大的集中连片区域整体纳入整备和连片改造区范围，并由政府主导实施改造，引入全球科技创新前沿领域的高端产业，打造世界一流、产城融合、产学研一体的高端产业集聚区。全市通过政府主导土地整备完成连片产业空间 25 平方公里。连片升级改造区内 25 平方公里用地由政府主导制定实施方案，开展规划研究，引入有实力的园区平台型企业进行开发建设与运营管理。

产业空间整备区和连片升级改造区分配方案

编者解读

“连片改造 50 平方公里工业区”这一条文内容的划定对象主要分为土地整备区与连片改造区两类，其中土地整备相关政策集中在2018年8月颁布的《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》，该办法明确了土地整备工作将保障重大产业项目土地供应这一核心目标。

而连片改造相关文件以2019年7月出台的《关于促进工业区转型升级支持实体经济高质量发展的工作方案》为准，该方案提出：首先由政府划定试点片区，制定实施计划。各区政府在现状产业发展滞后、空间形态老旧、配套设施不足的工业区连片区域中，选择若干个用地规模30公顷以上的片区作为改造试点。

被纳入整备和连片改造区50公里范围具有以下条件:主导功能为工业、现状产业发展滞后、合法用地比例较低、建筑质量较差、开发强度较低、用地规模较大的集中连片区域整体，由政府主导实施改造。未来将在连片改造区引入全球科技创新前沿领域的高端产业，打造世界一流、产城融合、产学研一体的高端产业集聚区，可见这将为未来产业发展提供良好的园区载体和环境。

3.稳定制造业空间，合理控制新型产业空间规模增长。

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    规划期内的新增“工改M0”更新单元计划需同时满足空间引导和指标管理要求。其中：空间引导方面，要求规划期内市场自主申报以M0为主导功能的拆除重建类更新单元计划需满足以下条件之一：（1）拆除范围内用地法定图则规划主导功能为新型产业用地（M0）；（2）拆除范围内用地位于本规划确定的“工改 M0”引导区范围内；（3）拆除范围内用地位于全市已批规划轨道站点 500 米范围，其中部分位于轨道站点 500 米范围的，按 照符合条件用地占拆除范围用地的比重确定 M0 用地规模。规划期内以上述第三种情形批准的“工改M0”计划规模不超过各区“十四五”期间 M0 总指标的 20%。指标管理方面，全市“工改M0”类拆除重建类更新单元计划用地规模按照不超过 350 公顷进行调控，其中 300 公顷分配至各区。各区需突破辖区“工改M0”指标上限的，由市更新整备主管部门结合各区需求进行统筹后上报市政府审批，总规模不超过 50 公顷。

       针对以政府主导形式申报的“工改工”项目和土地整备利益统筹项目留用地内涉及的 M0 用地规模，按程序由市政府批准确定，不占用全市及各区“工改M0”指标。各区新 增计划项目中 M0 用地指标按以下规则计算：（1）更新方向为 M0 与工业 M1 或商业 C 混合的项目，按计划公告约定的 M0 用地占拆除范围用地比重计入 M0 指标；（2）更新方向未约定 M0 比重的，若更新方向第一位为 M0 的，则按照拆除用地 面积全部计入 M0 指标；若更新方向第二位（含之后）为 M0 的，按 M0 用地占比 50%计入指标。规划结合各区“工改M0”类更新单元计划规模分配情况，同步配套安排创新型产业用房规划筹集任务共 100 万平方米，支持全市创新型产业发展。

编者解读

根据同合公司的历史调研数据，前期“工改M0”指标批复过多，十三五期间“工改M0”指标已基本用完，为使得产业空间回归实体制造业本质，所以此次有针对性地提出了稳定制造业空间，合理控制新型产业空间规模增长，并明确了各区的“工改M0”类更新单元计划用地指标上限，从而遏制城市更新的M0失控的状况。

南山区、宝安区及龙岗区“工改M0”类更新单元计划用地指标上限最高，工改M0指标最多，未来改工M0项目重点会集中在南山区、宝安区及龙岗区。

各区“工改M0”类更新单元计划用地规模分配规划结合各区“工改M0”类更新单元计划规模分配情况，同步配套安排创新型产业用房规划筹集任务共 100 万平方米，支持全市创新型产业发展，其中南山区、宝安区及龙岗区的创新型产业用房配建规模占比最多。

各区创新型产业用房配建任务分配“工改M0”引导区，重点布局在宝安、南山及龙岗，如“工改M0”规划引导区范围图。图中值得关注的是光明区的“工改M0”引导区位于工业区块线之外，由此可推测未来十四五规划中，工业区块线的范围将会所有调整。南山区“工改M0”引导区规划主要位于粤海街道；宝安区“工改M0”引导区规划主要位于新安街道北部、西乡中北部及宝安区石岩街道；龙华区“工改M0”引导区规划主要位于观湖街道和民治街道。福田区“工改M0”引导区规划主要位于福田街道；罗湖区“工改M0”引导区规划主要位于清水湖街道；盐田区“工改M0”引导区规划主要位于盐田街道东北部；龙岗区“工改M0”引导区规划主要位于宝龙街道。

（三）加大住房保障力度严格落实公共住房配建政策，优化住房供应体系。通过拆除重建类城市更新配建和土地整备公共住房用地、产业用地供应筹集各类公共住房和配套宿舍，满足不同层次、多样化的居住需求。规划期内力争通过城市更新和土地整备规划筹集公共住房和配套宿舍建筑面积不少于 600 万平方米。

各区公共住房和配套宿舍规划筹集任务分配方案编者解读

严格落实公共住房配建政策，优化住房供应体系。通过拆除重建类城市更新配建和土地整备公共住房用地、产业用地供应筹集各类公共住房和配套宿舍，满足不同层次、多样化的居住需求。规划期内力争通过城市更新和土地整备规划筹集公共住房和配套宿舍建筑面积不少于 600 万平方米，其中宝安区和龙岗区规划公共住房和配套宿舍建筑面积分配的任务是最多的，从公共住房和配套宿舍建筑建筑面积规划指标来看也从侧面印证了未来工改工市场发展重点会是在宝安区和龙岗区。从指标数据里可以看出30%的产业配套里，政府是希望可以更多地配套宿舍而不是商业。

（四）推进有机更新与绿色发展切实推进工业区保留提升区的综合整治工作。鼓励工业区保留提升区内开展综合整治提升工业区空间品质。以完善工业区配套设施、消除安全隐患和满足企业转型升级、扩大生产的空间需求为目标，鼓励通过加建、改建、扩建等手段适度提升工业区容积率。提升工业园区运营管理水平，鼓励引入优质产业运营主体，统筹园区资源管理、提升运营服务水平。建设园区资源一体化管理平台，鼓励结合新技术实现园区运营数字化、智能化。编者解读

工业区保留提升区的综合整治工作经过十四五规划现做法更符合城市更新的定义，在城市更新里也是一项重要的措施，综合整治区别于以往外立面翻新和只能加电梯，现《十四五规划》里提出鼓励通过加建、改建、扩建等手段适度提升工业区容积率实现提升工业区空间品质。此外，《十四五规划》里明确提到提升园区运营水平，这对于专业从事园区运营的产业是一重大利好。

三、城市更新和土地整备规划结构与分区指引

（一）更新整备结构指引规划期内通过城市更新和土地整备不断优化建筑规模结构，其中，居住建筑面积比例不少于 50%，商业（含办公）建筑面积比例不高于 20%，产业（含研发）建筑面积比例不少于 30%。编者解读

深圳高科技研发和制造外迁的原因是深圳产业用地利用的现存结构不合理。为了阻止深圳产业空心化，深圳最重要的是确保工业用地，在更新整备结构指引中提出产业（含研发）建筑面积比例不少于 30%。本次规划提出居住建筑面积比例不少于 50%及产业（含研发）建筑面积比例不少于 30%，而对商业（含办公）建筑面积比例不高于 20%，这从侧面反映了商业建筑过剩难以去化，因此在尊重市场规律前提下，在更新整备结构指引中提出商业（含办公）建筑面积比例不高于 20%。

（二）城市更新空间范围划定

按照市区联动、刚性管控、弹性管理的原则划定城市更新优先拆除重建区，优先拆除重建区的划定对象为更新潜力规模较大、集中成片的区域，以区块形式划入，单个区块面积原则上不低于 15 公顷，同时还应满足以下条件之一：（1）位于全市国土空间规划明确的市级中心区、更新整备重点地区，以及市层面确定的重点发展片区；（2）经公共设施供给能力评估认为中小学等公共配套设施严重不足的地区；（3）区更新职能部门拟作为重点更新单元推进的潜力地区。优先拆除重建区范围用地面积约112.7平方公里，具体见附图2。城市更新限制拆除重建区包含以下三种情形：（1）位于城中村综合整治分区和工业区保留提升区范围的；（2）适用棚户区改造政策应按照棚改实施的旧住宅区；（3）有严格建设行为控制、需政府采取手段对拆除重建类更新进行管控的，位于基本生态控制线、橙线、紫线、历史建筑和历史风貌区等范围内的。位于城市更新限制拆除重建区的用地，原则上不得进行拆除重建类更新单元计划申报。分区传导和管控方面。一是提高分区传导比例，各区五年规划拆除重建空间范围用地位于全市优先拆除重建区内的比例提高至 80%，且不得位于城市更新限制拆除重建区。二是确定管控分区划定规模，各区五年规划拆除重建空间范围用地总规模原则上不超过 105 平方公里，且与各区直接供应用地规模指标相关联。三是适当增加分区管控弹性，预留全市新增计划规模 10%的拆除重建空间范围划定弹性指标，在规划期内由市更新整备局统筹，各区 视情况提出指标落地申请，获得审查通过后相关指标对应的 空间视为自动纳入各区拆除重建空间范围。重点强化对优先拆除重建区的规划引领，引导新申报的城市更新项目向该区域进行集中，提高城市更新对全市重点发展片区、中心城区等区域发展的推动作用。限制拆除重建区应严格落实各类控制线管制要求，对拆除重建行为实施严格管控。

编者解读

明确了各区城市更新范围规模，宝安区和龙岗区规模最大，宝安区和龙岗区作为原来的产业大区具有工业用地面积较大，产业发展历史久，是深圳的工业重点发展区，老旧工业区较多亟待更新。另外，城市更新空间范围划定适当增加分区管控弹性，预留全市新增计划规模 10%的拆除重建空间范围划定弹性指标，留有空间，较为灵活。（三）土地整备空间范围划定土地整备空间范围主要为产业空间整备区及集中连片整备区。为抢抓粤港澳大湾区和先行示范区建设“双区驱动”重大历史机遇，支撑实体经济高质量发展，以“盘活空间、提质增效、集中连片”为原则，划定产业空间整备区。产业空间整备区包括《市规划和自然资源局关于加快推进全市较大面积产业空间土地整备工作的通知》、《关于加快打造高品质产业发展空间促进实体经济高质量发展的实施方案》等相关文件明确需要开展土地整备的空间范围。

编者解读

土地整备空间范围划定对象是指产业空间整备区空间规模、集中连片整备区空间规模。重点特指双百的整备改造中的土地整备和连片升级改造，各区提出的指标与双百政策的指标相关联。其中关外的光明、宝安、龙岗三区土地整备空间范围最大。已完成整备范围规模最大的是光明区，光明区2018成立，土地整备的规模成效理想，新区成立时间较短，土地整备难度较于其他区小。宝安区和龙岗区未整备范围规模最大，可见宝安区和龙岗区作为原来的产业大区，未来将承担产业空间发展的重要使命。

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总结

《十四五规划》的城市更新和土地整备的规划策略及规划结构与分区指引，可以预见宝安区和龙岗区将会是十四五规划未来重点发展区。

该规划将会推动城市高质量发展和提升土地节约集约利用水平，持续强化政府统筹力度、全面盘活城市低效用地。规划重点围绕“两个百平方公里级”的高品质产业空间展开规划，具有重要意义及深远影响，是指导全市城市更新和土地整备五年工作的纲领性文件与行动指南，为各区城市更新和土地整备五年规划编制及年度计划制定提供重要依据。

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