应急管理部（安监局）的前世、今生与未来

健康平安人生•韦韦

2021年，国家在安全生产上的五个着力点：

1.继续秉持安全发展理念；

2.严格执行安全责任落实；

3.有序实施三年行动计划；

4.有效管控重点行业风险；

5.全面做到本质安全提升！

应急管理体系是指一个由政府和其他各类社会组织构成的应对突发事件的整个网络，包括法律法规、体制机构、机制与规则、能力与技术、环境与文化等。纵观世界发达国家成熟应急管理体系的建立过程，都是从一次次现实灾难中汲取经验教训，又反哺到理论体系中，不断地修订、完善、演练、实战、再调整、再演练、再实战，逐步地形成了被世界各国模仿借鉴的成熟应急管理体系。对标国外的先进经验，简要梳理我国的应急管理体系发展历程，以飨应急管理工作者，有一个较为清晰的脉络，指导今后的应急工作。

我国的应急管理事业大体上分为三个阶段，由于受到时代局限或是历史背景等因素，每个阶段都突显出其时代烙印与特点，现就每个阶段的发展做简要概述。

第一阶段为1949年~2003年，以单灾种应对为主，建国初期成立了中央救灾委员会，相继组建地震、水利、气象等专业性部门。这一阶段的主要特征就是被动的应对某一灾种，应对机构分属不同管理部门，管理体制呈“分散化”，遇到大灾或是综合型灾害事故时，主要手段是不计成本的依靠人海战术，科技手段运用较少，部门间的协调运作能力较差，但依靠着制度优势与组织优势，将人民公社时期的集体制度引入到救灾当中，以“依靠群众、依靠集体、生产自救为主、辅之以国家必要的救济”为救灾方针，也取得了阶段性的抗灾救灾胜利。由于受到当时的国际环境影响，坚持利用国内自己的互助共济方针，来解决自己的灾害困难，并不接受国际的援助（个别国际友人的赞助除外）。改革开放以后，政策的导向使然，从1980年开始我国正式地接受联合国救灾署的援助，这意味着我国的防灾减灾事业开始融入到国际环境中。1987年出台的《关于调整接受国际救灾援助方针问题的请求》要求有选择地积极争取国际救灾援助，接受联合国系统各机构、其他国际组织和友好国家政府的救灾援助。而后，我们政府更加积极主动地投入到国际救灾援助中。1985年国家转批的《关于扶持农村贫困户发展生产治穷致富的请示》（国发〔1985〕65号）要求把扶贫与救灾结合起来，有灾救灾，无灾扶贫。1994年提出的《国家八七扶贫攻坚计划》要求扶贫与防灾减灾结合进行，改变了单纯的灾后救助，形成了独具特色的扶贫方式。1996年，民政部进一步建立起较为科学的自然灾害评估体系与社会互助机制，在之后的一系列改革中，又进一步明确了民政部的防灾减灾工作职责，承担中国国际减灾十年委员会日常工作，开展国际减灾合作等。

第二阶段为2003年~2012年，主要是以“一案三制”为核心的建设阶段，其主要特征是由“应对单一突发事件”向“综合应急治理”的转变。政府设立应急管理办公室（应急办）的综合协调职能得以明确，以政府的应急办为运转枢纽，协调其他议事机构，覆盖各类突发事件的应急管理体制逐渐形成。2003年7月28日，温家宝总理主持召开专家座谈会，党中央国务院第一次明确提出政府除了常态管理外，还要高度重视非常态管理。提出了“一案三制”（“一案”指应急管理总体预案，“三制”指应急管理的体制、机制、法制），形成一整套“横向到边，纵向到底”的应急机制。应急体制可概括为“统一领导、综合协调、分类管理、属地管理”；应急机制分四个阶段，即灾前的预防和预警、灾中的应急处置、灾后的恢复重建等；应急法制体现在颁布了应急管理体系的基本法《中华人民共和国突发事件应对法》（主席令第六十九号）及其他配套的专项法律50部，较为全面的涵盖了我国的四大类突发事件的法制建设。2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调“要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。2004年9月，党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。2005年7月，国务院召开第一次全国应急管理工作会议，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，中国应急管理纳入常规化、制度化、法制化的工作轨道。2006年3月，国家制定《国民经济和社会发展第十一个五年规划》提出“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力”。把应急管理体系建设纳入国家经济社会发展战略规划和社会主义现代化建设“四位一体”的总体布局中，明确了应急管理的定位、目标、任务和政策。2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。《决定》指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。”至此，党的三次全会基本构建完成了我国应急管理体系的框架蓝图。2007年，国务院下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，全国人大常委会通过《突发公共事件应对法》，并与2007年11月1日起正式实施。2008年，对中国应急管理来说是一个极具挑战的年份，在经历南方雪灾和汶川地震后，我国应急管理体系建设迎来了历史的新征程。

第三阶段为2012年以来至今，党的十八大后，进入了以总体国家安全观为统领的应急管理体系全面建设的新时期，这一时期的主要特征是编织全方位、立体化的公共安全网，统筹应对我国全灾种、全领域、全过程的灾害风险。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次强调防灾减灾救灾体制的建设问题，提出要从举国救灾向举国减灾转变，从减轻灾害向减轻风险转变。2014年初成立国家安全委员会和随后提出的“总体国家安全观”，标志着我国开始从国家战略的高度来决策部署应急管理工作，随后的几年中推出了一系列的相关措施文件，进一步地深化、完善应急管理体系的“一案三制”，为后续的应急体制改革从思想上、法治上奠定了坚实的基础。十九大后机构改革中成立了应急管理部和国家综合性消防救援队伍，开启了我国应急管理事业的新时代，我国的应急管理主体机构变为国安办+应急管理部（整合事故灾难类和自然灾害类）+公安部（社会治安类）+卫健委（公共卫生类），建立起一套涵盖四大类突发事件的管理体系，其综合性、系统性得到进一步的加强。2019年，十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。2020年的十九届五中全会提出12项重要举措中，要“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险。”两次的全会精神又将我国的应急管理体系建设提升到了举足轻重的战略位置，不断加强国家的安全能力建设，走出一条具有中国特色的国家安全道路。

近些年来，我国相继出台了五年一期的《国家综合防灾减灾规划》、《国家防震减灾规划（2006-2020）》、《中国的减灾行动》、《全国综合减灾示范社区标准》等重要文件，将工作重心由“灾后恢复重建”向“灾前预防预警”转变；由“单一风险”向“全风险”转变；由“单纯性应急”向“全过程管理”转变；由“政府管理”向“全社会力量参与”转变。在党中央国务院的领导下，我国的应急管理事业取得了明显成效，基本构建完成了“八个体系”：

王勇：

（七）组建应急管理部。我国是灾害多发频发的国家，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，方案提出，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。其主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。

需要说明的是，按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。

考虑到中国地震局、国家煤矿安全监察局与防灾救灾联系紧密，划由应急管理部管理。

不再保留国家安全生产监督管理总局。 

简言之，应急管理部主要职责如下~

应急管理部主要职责

• 组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。
• 建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。
• 指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。
• 负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

如何看“应急管理部”的组建？有专家这样说——

有利于整合应急资源

推动应急队伍职业化

中国地质大学教授、博导罗云认为，此次机构改革撤销安监总局，共涉及两方面的调整，除了在安监总局职责基础上，整合多个部委相关职能成立应急管理部外；还包括将安监总局的职业安全健康监督管理职责，纳入新组建的国家卫生健康委员会中。

对于拟建立的应急管理部，罗云说，这一调整有利于整合应急资源，“应急资源对于社会而言成本是很高的，原来过于分散，应急资源的储备和装备存在重复建设的情况，应急资源整合符合国际社会的潮流，有利于共同应对事故灾害，避免资源浪费。”

罗云还提到，此前一些应急资源分散在各个部门，队伍建设的专业化、职业化程度不够，在一些事故处理中出现了应急队伍的重大伤亡损失，而此次组建应急管理部有利于加强应急队伍和能力建设。

罗云认为，此次机构调整更多强化了事中和事后监管，“比如事中强调事故的响应、救援和处置等，将伤亡损失最小化；事后强调恢复、保险等等，这是没有问题的，但是安全问题与其他经济活动不同，在强化事中和事后监管的同时，事前的预防也不能放松和削弱。”罗云认为，事前预防也需要应急管理部和卫生健康委员会的关注、重视。（新京报 记者王梦遥）

将大幅提升我国

减灾应急效率和专业度

北师大地理学部教授、国家减灾委专家委员会委员李京表示，“这次大力度的改革，一步到位，其实是对的”。多年来，他曾多次呼吁组建一个减灾应急的国家部门，以整合应急力量。

他指出，我国应急建设发展较晚，始于2003年非典时期。2006年，鉴于非典中的经验，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室。国务院应急办的主要职责包括承担国务院总值班工作，办理向国务院报送的经济重要事项，督促落实国务院领导批示、指示，协调和督促检查各省（市、区）人民政府、国务院各部门应急管理工作等。

“应急办只是一个传达信息、协调各部门的办公室，没有直接指挥应急力量的职能。”李京说，“应急力量仍然分散在各个部门、委员会。”例如，自然灾害由国家减灾委负责，生产安全由安监总局负责。但是，很多灾害并非单一存在。他指出，事实上，一旦发生重大自然灾害，生产安全也极有可能受到影响，减灾委、武警、安监、医疗等各个部门都必须去现场，分散的力量最终仍然需要国务院进行统一调度。

李京认为，此次机构改革，将应急力量统一到一个部，必将使应急工作效率大大提升，在应对复杂的紧急情况时也会游刃有余，可以提高整个国家的应急反应速度。

他解释，整合、集中调度应急力量，也是国际发展趋势。

美国的应急管理能力在全世界首屈一指，李京指出，美国联邦紧急事务管理局即整合了中央到地方的救灾体系，该部门也是经过多次实践之后，从分散走向集中。2003年，联邦紧急事务管理局成为了美国国家安全部的直属部门。该局建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。

李京指出，组建应急管理部的改革力度之大，体现于该部门的行政级别。“之前发生应急事件，还需要总理、副总理直接到现场指挥，现在在国务院成立一个部，直接对总理负责，平时在训练、协调方面都能部内解决，在协调上的问题可以大大减少。”

他认为，这也体现了我国对减灾应急的重视度有一个非常大的提高。“这都是经过这几年的大灾总结出来的经验和教训。毫无疑问，我国是全世界自然灾害最严重的国家之一，我们应该建成国际最先进的应急管理体系。”

李京指出，我国面临十分严峻的自然灾害。复杂的地形地貌、季风性气候带来的水热分布不均以及复杂的地质情况，使得我国各种自然灾害频发。再加上人口众多，人口集中，很难采取迁移人口的方式进行防范。“可以说是与灾难共同生活。”他说。

李京还指出，应急救援力量的整合，也有利于向专业化方向发展。“以前救援不是武警的主业，现在变成主业，那么训练、装备、知识体系等都将改变，将更强调科学技术，将更适合救灾，有利于救援专业化，形成一支专业精湛的救援力量。”

李京认为，这将是我国应急救援体系走向专业化的重要里程碑。“应急管理部不仅仅是一个管理部门，也是一个专业化部门，任务十分明确，当然职责也很重。”他说。

同时李京认为，应急管理部的组建，对于民间救援力量而言，也是“一件好事”。

“现在民间应急救援力量发展很快，在组织力、专业化上都有一定实力。但是，一旦灾害发生，他们很想贡献一份力量，但不知道找谁。”李京指出，根据以往的经验，出现灾害之后，各地政府部门积极协调民间救援力量参与救灾。然而，各地的应急救援协调部门并不相同，有的是共青团，有的是工会，有的是民政部门。他认为，正是应急管理体系的不顺畅，给政府部门与民间救援协调带来了一定的混乱。

“组建应急管理部后，整个体系顺畅多了，民间救援力量很清楚要与哪个部门对接。平时训练的时候，民间救援力量可以请应急管理部门来指导；灾害发生后，民间救援力量就可以与应急管理部门联系。”

对于这个新机构，李京希望应急管理部能把国内与灾害应急救援有关的力量较好地整合，真正使应急救援效率更高，战斗力更强，大幅提升我国应急管理能力。“我对此充满希望”，他说。（界面新闻记者 刘素楠）