最高法院案例：城中村改造过程中房屋被强拆，判断强拆行为主体应当考量的几项因素

西安高新区法制办

（2020）最高法行申481号

　　涉案房屋是在城中村改造过程中被拆除的，对强拆行为实施主体的判定应当结合城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、行政机关在城中村改造过程中所起的作用等因素综合考量。

2008年5月27日，辛洁以集资建房协议的形式从太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民孟彬明处购买了其在自家宅基地上建设的富顺苑小区1号楼2单元201号自建房屋。2010年11月1日，辛洁与张顺喜签订房屋买卖协议书，将涉案房屋卖与张顺喜。2015年1月15日，张顺喜与滑博签订房屋买卖协议书，又将房屋卖与滑博。该集资建房并未取得孟彬明所在的乡级人民政府批准。2017年8月10日，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民委员会（以下简称松庄村委会）作出《迎泽区郝庄镇松庄村整村拆除补偿安置方案》（以下简称《松庄村补偿方案》），在该方案中明确“征收主体为郝庄镇松庄村委会”。太原市迎泽区郝庄镇松庄村（以下简称松庄村）于2017年10月通过“四议两公开”程序，讨论并通过了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案（草案）》。2017年10月17日，松庄村委会、松庄村党支部、迎泽区住房和城乡建设局（以下简称迎泽区住建局）及××区××村改造工作领导组办公室联合作出了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》（以下简称《松庄村拆迁方案》）。2018年1月12日，松庄村委会经松庄村宅基地和集体土地上原使用权人同意后，滑博所购买的富顺苑二期小区房屋由松庄村委会组织自行拆除。滑博认为强制拆除其房屋的行为违法，《松庄村拆迁方案》载明迎泽区政府组织领导此次整村拆迁工作，故强制拆除行为的法律后果应当由迎泽区政府承担，遂形成本案之诉。
山西省阳泉市中级人民法院一审认为，中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，根据原、被告所提供的证据可知，《松庄村拆迁方案》系根据太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号，以下简称太原市12号文件）规定，由松庄村委会根据“四议两公开”民主程序制定通过的。该方案载明了迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室为××本次城中村改造方案的监督指导机关，具体拆迁、安置补偿工作由松庄村委会组织实施。依据迎泽区政府提交的松庄村委会出具的《情况说明》亦可证实，滑博所诉房屋拆除行为由松庄村委会自行组织。在案证据并不能证实迎泽区政府对滑博所诉房屋实施过征收行为，亦无证据证实迎泽区政府对滑博所诉房屋实施了强制拆除行为，故滑博的主张无事实根据。庭审中，经释明，滑博不同意变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、三项的规定，裁定驳回滑博的起诉。
滑博不服，向山西省高级人民法院提起上诉。
山西省高级人民法院查明的事实同一审法院查明的事实一致。

　　山西省高级人民法院二审认为，本案系房屋拆除行为引起的行政诉讼案件，争议焦点是被诉强拆行为的实施主体和责任主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，“谁行为，谁为被告”是确定行政诉讼被告及法律责任的基本原则。城中村改造系一项系统性社会工程，涉及到多个法律主体的多种行为（包括一系列行政行为、民事行为以及其他性质的行为），不同行为的法律责任主体不尽相同，应当根据具体行为事实和法律规定进行认定。根据太原市12号文件的规定，太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行。迎泽区政府对其辖区内城中村改造工作进行总体性组织领导，不应扩大理解为对此过程中发生的所有行政行为都负有法律责任。滑博仅以迎泽区政府组织领导城中村改造工作的事实即将迎泽区政府作为具体拆除行为的被告系法律理解错误。根据已查明事实，松庄村在城中村改造过程中接受有关政府部门的监督指导，通过“四议两公开”民主程序制定《松庄村拆迁方案》和《松庄村补偿方案》，作为该村实施整村拆迁改造工作的依据。迎泽区政府既不是《松庄村拆迁方案》中确定的实施主体，也不是《松庄村补偿方案》中确定的征收和补偿主体。具体到本案的被诉强拆行为，松庄村委会在其出具的《情况说明》中明确承认该村委会组织拆除了滑博居住的房屋，《情况说明》中所述的拆除事实既与太原市12号文件规定的改造模式相一致，也与《松庄村拆迁方案》《松庄村补偿方案》中规定的实施主体相互印证，可以认定松庄村委会系被诉强拆行为的实施主体。在现有在案证据不能证明迎泽区政府直接组织实施了强拆行为的情况下，一审法院认定迎泽区政府不是本案的适格被告并裁定驳回滑博的起诉并无不当。综上，滑博的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
滑博申请再审称，1.迎泽区城中村改造工作领导组办公室及迎泽区住建局工作人员在涉案强拆现场指挥强拆，滑博报警后，相关工作人员仍继续组织强拆，滑博一、二审中已经提交了强拆现场视频作为证据，一、二审对此未予认定不当。2.根据土地管理法及土地管理法实施条例的规定，迎泽区政府是集体土地的法定征收主体，对征收范围内的房屋实施拆除属于其职权范围，其他民事主体没有实施强制拆除房屋的职权。《太原市城中村改造管理试行办法》第二十一条第二款规定，改造方案由区政府（管委会）审定，市城改办备案，区政府（管委会）组织实施。第二十二条规定，城中村改造建设方案与改造方案须经村民会议讨论通过方可报审。故涉案《松庄村拆迁方案》《松庄村补偿方案》应当是经松庄村村民会议讨论通过后，报迎泽区政府审定，由迎泽区政府组织实施。《松庄村拆迁方案》《松庄村补偿方案》中所确定的迎泽区政府“组织领导”，其实质包括了组织实施拆除工作。迎泽区城中村改造工作领导组办公室是由迎泽区政府组建的临时机构，其实施的强制拆除行为责任应当由迎泽区政府承担。松庄村委会出具的《情况说明》是迎泽区政府为推卸责任而要求松庄村委会作出的，一、二审裁定驳回起诉错误，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。
迎泽区政府答辩称，1.滑博在松庄村××小区××房屋××因××城中村改造拆除的，非因国有土地上房屋征收，也非因征收集体土地，城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，不能依据土地管理法及土地管理法实施条例的规定认定迎泽区政府实施了拆除房屋的行为。2.根据《松庄村拆迁方案》的规定，迎泽区住建局和××区××村改造工作领导组办公室是监督指导机关，并非制定、决策机关，其仅仅是对城中村改造资金进行监管，无权对方案作出解释，对方案中未尽事宜也无权决定。3.《松庄村拆迁方案》确定拆迁的实施主体为松庄村委会，松庄村委会出具的《情况说明》中载明经松庄村宅基地上和集体土地上原使用权人同意后，松庄村委会组织自行拆除涉案房屋。迎泽区政府没有实施拆除行为，也没有委托松庄村委会实施拆除。滑博也未提供证据证明迎泽区政府直接实施了拆除行为。4.滑博明知购买的系无合法手续的房屋，其应当自行承担由此导致的风险，提起诉讼没有需要保护的合法权益。综上，请求依法驳回滑博的再审申请。

最高院经审查认为，涉案房屋是在太原市××区城中村改造过程中被拆除的，双方争议的焦点为迎泽区政府是否系拆除涉案房屋的主体。滑博在一审中提交了强拆现场的视频录像及报警录音等证据证明迎泽区城中村改造工作领导组办公室及迎泽区住建局工作人员在现场指挥强拆，一、二审法院并未否认该证据的真实性、合法性及关联性。另，太原市12号文件第二条规定，区政府（管委会）负责组织改造村进行拆迁摸底、制定拆迁补偿安置方案等工作；太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造，改造收益方案确定后，区政府（管委会）对项目进行打包，提出改造模式，报市政府审定后实施。第四条规定，市国土局按照程序将改造用地范围内的集体土地确定为国有土地，确权给改造后的集体经济组织，同时对城中村改造用地之外的土地进行收储征收；市财政返还土地出让金的85%用于支付村民征收安置成本。第五条规定，各级政府（管委会）应加大对城中村违法建设的查处力度，凡违反规划建设和设计水平低的建筑，坚决予以拆除。《松庄村拆迁方案》系根据太原市12号文件制定，《松庄村拆迁方案》载明了迎泽区政府为组织领导机关，迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室为监督指导机关，松庄村委会为实施主体。松庄村委会、松庄村党支部、迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室在该《松庄村拆迁方案》后署名并加盖了公章，在本院询问中，迎泽区政府认可迎泽区城中村改造工作领导组办公室系其成立的机构，并承认松庄村城中村改造资金来源于土地出让金。讨论松庄村城中村改造相关事宜的会议由迎泽区住建局相关人员主持并发表意见。一、二审法院未结合滑博提供的视频、录音等证据以及松庄村城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、迎泽区政府在城中村改造过程中所起的作用等因素综合判断涉案强拆行为的实施主体，属认定事实不清，依法应予纠正。 中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）

第九十一条
当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

第九十二条
各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十六条
当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。