政府审计人员应如何规范引用定性法规的依据条款，刘润升

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一、杜绝引用过时的定性法规依据。当前法规修改修订变化较快，稍不留意就会错误地引用废止或失效的法规。一是对完全废止原有规定，再立新法规，并取新名的法规，引用时要遵循法不溯及既往的原则。如《社会保险费申报缴纳管理规定》（人力资源和社会保障部令第20号）自2013年11月1日起施行，原《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》（劳动和社会保障部令第2号）同时废止。当审计发现的问题发生在此时点之后，或虽然发生在此时点之前，但该问题仍延续至此时点之后，则用新法规；如审计发现的问题发生在此时点之前，且未向此时点之后延续，则仍用旧法规。二是对原有的法规进行局部或彻底的修改，并重新公布，但仍使用原来的名称，引用除遵循法不溯及既往原则的同时，应用时间标注法来区分。如《中华人民共和国预算法》（2014年修订）。对于直接在原来文本上进行条文增删，从而导致其下的条文序号相应变更的法规，在引用时未避免造成误会，也要借助于前面提到的时间标注法。 二、不随意拼接或杜撰法规条款。即不得改变原文的表述顺序拼接语句，或将同一法规中二个以上的条款硬性拼接在一起，或无中生有的自造法规条款。如对“某施工单项合同估算价在4００万元以上的公用事业项目——供水项目未进行招标”问题，引用定性法规表述如下：上述行为违反了《必须招标的工程项目规定》（〔2018〕国家发展和改革委员会令第16号）第五条第一款“施工单项合同估算价在 400 万元人民币以上” 必须进行招标的规定。经核对该条款原文为“第五条本本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上的……”，引用时改变了原文的表述顺序，同时针对该问题尚需引用该法规第二条至第六条相关条款才能做到定性法规依据充分。不得改变法规条款序号的表达方式，否则也属于拼造法规。如下列引用：上述行为违反了《关于进一步加强专项扶贫项目管理的指导意见》（冀政扶发〔2016〕7号）“第二条（一）锁定专项扶贫项目扶持对象……”的规定。经查原文应为“二、（一）锁定专项扶贫项目扶持对象……”，引用时随意将“二”改成了“第二条”。 三、引用定性法规依据要充分。如对“挪用城乡低保资金”问题，引用定性法规条款时作如下表述：上述行为违反了《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》（财社〔2016〕87号）“第十二条补助资金要专款专用，各级财政、民政部门和经办机构应严格按规定使用……不得以任何形式挤占、挪用……”的规定。如能直接分清此挪用系中央财政困难群众基本生活救助补助资金，上述引用是无问题的。但在分不清其资金来源的情况下，因城乡低保资金的来源包括中央财政补助、省级财政补助和县市本级预算安排等，上述定性法规依据只能涵盖中央财政补助资金这部分，不包括省级与县市这部分，因而造成其引用定性法规依据不充分。可改为引用《社会救助暂行办法》“第五条……社会救助资金实行……专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用……”这一法规条款，其定性法规依据就较为充分。有的仅仅引用定性法规依据单一条款，不能完整涵盖问题定性事实。如针对“工程项目未公开招标”这一问题，其定性依据引用《必须招标的工程项目规定》（〔2018〕国家发展和改革委员会令第16号）“第二条全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：（一）使用预算资金 200 万元人民币以上，并且该资金占投资额 10%以上的项目；”或《招标投标法实施条例》“第八条国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标……”的规定不充分，还应相应引用该项目是否达到规模标准的规定，即还应引用《必须招标的工程项目规定》（〔2018〕国家发展和改革委员会令第16号）“第五条本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在 400 万元人民币以上……”的规定，必要时还要引用上述规定第二条至第六四的具体内容。少数问题必须引用2个及以上不同法规相关条款，才能达到引用法规充分的求。 四、引用较为特殊的定性法规条款，要调整其表述方式。一般而言，引用审计定性法规依据的格式化表述方式为：上述行为违反了（或不符合）某某法规第某条第某款的规定。但有些定性法规条如果这样引用就显得绕口，语句不通顺。如某建设单位存在将一个单项建设工程施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的情形，定性其问题为违规发包建设工程，当引用定性法规依据《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市〔2014〕118号）（以下简称《办法（试行）》）相关条款具体内容时，根据一般的引用方式，应作如下表述：上述行为违反了《办法（试行）》“第五条存在下列情形之一的，属于违法发包：（五）建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的......”的规定。如果我们抽出这段表述的主干，就成了“上述行为违反了……属于违法发包……的规定”，很显然，这个句子比较绕口。因此，可换一种表述方式调整表述如下：根据《办法（试行）》“第五条存在下列情形之一的，属于违法发包：（五）建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的......”的规定，该行为属于违规发包，违反了《建筑法》第二十四条“......禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位......不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位”的规定（此处不引用《建筑法》第二十四条也可，如引用则与一般性的引用定性依据的格式相衔接）。这样一调整，就显得通俗、自然多了。 五、不能将专用法规作为一般法规引用。如对某采砂户未经批准或无采砂许可证，擅自在汉江河道采砂问题，引用定性法规条款表述如下：该行为违反了《长江河道采砂管理条例》“第九条国家对长江采砂实行采砂许可制度。”的规定。此引用明显错误，《长江河道采砂管理条例》是专门针对长江干流制定的，不适用于汉江等其他河流。应修改为：该行为违反了《中华人民共和国河道管理条例》“第二十五条在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土……”的规定。 六、引用法规条款要合理取舍。在引用定性法规依据条款内容时，经常存在着整条整段引用，不加取舍，不加省略地照搬照抄的情形，既造成针对性不强，又形成文字冗长。如对“部分转移支付资金未及时录入预算指标系统，造成资金未及时分配使用。”问题，引用定性依据表述如下：以上行为不符合《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》（财预〔2014〕85号）“二、加快资金支付进度。（一）做好支付前期准备。各部门和单位应根据工作和事业发展计划，做好预算执行的前期准备，特别是重大项目的准备工作。要根据年度预算安排和项目实施进度等情况，认真编制分月用款计划，及时提出支付申请。地方各级财政部门要会同有关部门做好转移支付资金拨付的前期准备，力争做到资金一旦下达，及时分配使用。（二）加快资金审核支付。各级财政部门要加快资金审核和支付，内设相关机构要各司其职，各负其责。要认真审核各部门和单位的用款申请，对重点和大额支出项目，审核后要跟踪后续进展；要及时下达用款额度并办理资金支付，对基本支出按照年度均衡性原则支付，对项目支出按照项目实施进度和合同约定支付，对据实结算项目根据实际需要引入预拨和清算制度”的规定。该引用中“（一）”未适当省略，“（二）”属多余可去掉。其可修改如下：“二、（一）做好支付前期准备。……地方各级财政部门要会同有关部门做好转移支付资金拨付的前期准备，力争做到资金一旦下达，及时分配使用……”的规定。 七、尽量避免使用层次过低的审计定性依据。在运用审计定性依据时，要重视审计定性依据的层次性，相同内容的依据应坚持就高的原则，特别是在层次低的审计定性依据与层次高的审计定性依据内容冲突时，更应如此。同时，尽量不单独引用被审计单位主管部门及本单位制定的规章制度等，如需引用时，最好与较高层次的法规同时引用。上述引用也有例外的情况：一是当层次较高的法规中明确规定下级政府或部门可以自行确定标准等相关规定的，则地方政府或部门突破上级政策规定制定的本地政策可以作为定性法规依据引用。如《社会救助暂行办法》“第二十八条下列人员可以申请相关医疗救助：……（三）县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。”就是此种类型。但引用时应注意，最好将地方政策与上级规定同时引用。二是当开展一些特殊类型的审计，如绩效审计时，可以参考引用被审计单位主管部门及本单位制定的规章制度、下达的计划提出的技术经济指标等作为定性的依据。 八、能用专用法规的不用通用法规。如对“挤占挪用城乡医疗救助资金”问题，定性时引用表述如下：上述行为不符合《中华人民共和国预算法》“第六十三条各部门、各单位……不得擅自改变预算支出的用途”的规定，这样引用本来不错，但如果引用《城乡医疗救助基金管理办法》（财社〔2013〕217号）“第十五条城乡医疗救助基金……任何单位和个人不得截留、挤占、挪用……”的规定，则更贴切，更具针对性。 九、不能将原则性规定作为定性依据引用。如对某公用事业建设项目未进行招标的问题，定性表述如下：上述行违反了《招标投标法》“第三条在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的……施工……必须进行招标:（一）……公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目……”的规定。很显然，这是原则性规定，因必须进行招投标的还有具体的范围和额度（或规模）标准规定，特别是额度（或规模）标准是确定建设项目是否必须进行招标的界限。该问题较为规范的表述见前述“二是不随意拼接或杜撰审计法规条款”，在此不再重复。 十、注意其他不规范的引用。不能引用其他省市的法规；不能只引用法规条款的序号，不引用其具体内容；不能只引用法规条款的内容，不引用其条款的序号；不能将处理依据作为定性依据引用；同内容不同名称的法规不要引用过多，形成堆砌法规等。引用过多，形成堆砌法规等。