最高法案例：行政机关未安排负责人出庭应诉，程序是否合法

西安高新区法制办

（2018）最高法行申1577号 行政机关负责人出庭应诉，有利于维护司法权威，和谐官民关系，促进行政争议的顺利解决。《行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定，“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外，行政机关负责人未出庭应诉的，不构成违反法定程序。 2016年5月20日，郑军海向平顶山市人民政府提出行政裁决申请书，请求确认叶县人民政府对其行政协调申请不予受理的行为违法，并责令依法作出行政协调决定。2016年6月28日，平顶山市人民政府作出答复：经审查，你向叶县人民政府申请的行政协调事项因不属于协调范围，叶县人民政府不予受理，并向你作出了书面回复。根据规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征收补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调。协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。你提出的行政裁决申请不属于上述规定情形，本机关不予受理。2016年7月5日，郑军海向河南省人民政府提出行政复议申请。2016年7月8日河南省人民政府作出豫政复告（2016）2-23号告知书，告知郑军海的行政复议申请不符合受理条件。郑军海不服，诉至法院。 最高人民法院认为：《行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照本条规定，在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。所谓自由选择是指，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是，自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定，“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”自由选择也不能违背司法最终处理原则，在已经选择直接向人民法院提起诉讼的情况下，不能转而申请行政复议。所谓已经选择直接向人民法院提起诉讼，包括提起诉讼之后的任何阶段，既包括人民法院已经作出裁判，也包括人民法院已经立案尚未作出裁判。只要案件已经系属于人民法院，就不允许再就同一争议申请行政复议。
在本案，再审申请人郑军海的诉讼请求是判令河南省人民政府依法受理其提出的行政复议申请。但根据二审法院查明的事实，复议申请所针对的原行政行为——平顶山市人民政府作出的《关于郑军海行政裁决申请的答复》，已由郑军海提起行政诉讼，且已经河南省高级人民法院（2016）豫行终2686号行政裁定审理终结。在人民法院已经作出生效裁判的情况下，针对同一个原行政行为申请行政复议，或者请求人民法院判令行政复议机关受理其复议申请，都有违自由选择主义和司法最终处理原则的宗旨，且为生效裁判的既判力所不允许。再审申请人提出，“申请人申请复议之时，（2016）豫行终2686号行政裁定尚未作出”，但是，即使如再审申请人所说，行政裁定尚未作出，也不能否定案件已经系属于人民法院的事实。因此，二审法院的裁判理由符合法律规定，裁判结果并无不当。在一审法院裁判理由不当但裁判结果正确的情况下，二审法院可以在改变裁判理由的情况下维持一审法院的裁判结果。因此，再审申请人关于“二审法院明知一审裁定理由不当，却又予以维持，既自相矛盾又适用法条错误”的再审理由不能成立。
再审申请人还质疑，“一审和二审法院开庭时，行政机关负责人未出庭应诉，被申请人的出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续，也没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明，不符合出庭应诉的法定条件。”对此本院认为，行政机关负责人出庭应诉，有利于维护司法权威，和谐官民关系，促进行政争议的顺利解决。《行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定，“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外，行政机关负责人未出庭应诉的，不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉，人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理”。如果案件裁判结果正确，不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。此外，再审申请人提出“被申请人的出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续”，是对法律制度的误解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”，属于诉讼代理范畴，委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关，而非行政机关负责人。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”，已经清楚地说明问题。据此，质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续，没有法律依据。另外，在行政机关负责人不能出庭应诉时，受行政机关委托出庭应诉的人员，无论是《行政诉讼法》第三条第三款，还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款，均规定为“相应的工作人员”，并没有要求必须是“职能部门负责人”，因此，质疑“出庭人员没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明，不符合出庭应诉的法定条件”，亦没有法律依据。
综上，裁定如下：驳回再审申请人郑军海的再审申请。
《行政诉讼法》

第四十四条 对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第五十七条 法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。

第一百二十九条 涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。
行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。
行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

第一百三十一条 行政机关负责人出庭应诉的，应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务的材料。
行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书，并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。