公路违法建筑查处必会知识：关于查处违法建筑案件司法审查若干问题的思考

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作者简介：陈舜川，广东省汕头市中级人民法院行政庭庭长。文章来源：《行政执法与行政审判》总第73期，转自“行政执法与行政审判”公号。引注已略，引用请以原文为准。 摘要城市违法建筑具有搭建易、建设快、查处难等突出特点，拆除违法建筑往往涉及居住、生活等民生问题，一直是困扰执法机关的难题。目前，我国对违法建筑的预防与处理没有制定一部统一的法律规范，对如何准确定义和界定违法建筑，法律上没有明确规定，导致违法建筑的认定主体不明、界定权不集中，加大了查处违法建筑案件司法审查的难度。本文主要以对已经建成的违法建筑的查处行为的司法审查视角，提出若干问题的思考与建议。一、当前查处违法建筑的总体现状目前，我国对违法建筑的主要规定于《城乡规划法》《行政强制法》《土地管理法》等相关法律，以及地方性法规、市政府规章之中，立法多而散。根据现行法律法规规定，规划、房地产管理、城管、建筑、道路交通、水务、港口、市政公用事业等10个政府管理部门对违法建筑均有查处的职权，执法主体众多且职权有所交叉重叠。（一）违法建筑的概念及演变违法建筑，一般是指未经规划许可、建设用地许可或建筑工程施工许可，并未能取得许可证；以及虽经许可，但不按许可条件建造的建筑物。违法建筑的概念，在不同的历史时期有所不同；且违法建筑与违章建筑、违法建设概念往往被混用。“违章建筑”一词，最早出现在1980年4月国务院批转的《中央气象局关于气象台站观测环境的通知》第四条文中。2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（废止）第二十二条文中使用了“违章建筑”一词。此后，“违章建筑”一词便常出现在行政执法和政府有关文件中。“违法建筑”一词，则最早出现在1983年6月城乡建设环境保护部发布的《城镇个人建造住宅管理办法》（废止）第九条文中，这也是第一次在部门规章中出现“违法建筑”一词。但是，该“违法建筑”是指违法建设行为，而违法建设的结果自然也就是违法建筑。1990年施行的《城市规划法》（废止）第四十条文中使用了“违法建筑”一词，这是在法律层面上第一次提出“违法建筑”概念。2008年施行的《城乡规划法》虽未提出“违法建设”一词，但也没有使用“违法建设”或者“违章建设”一词，该法涉及建筑是否依法建造都是使用“建设”一词。强调建设应当依法进行的理念。反言之，违法建设的结果自然是违法建筑，主要包括正在建设和已经建成未经批准的建筑，强调对违法建筑的动态监管过程。违法建筑与违章建筑强调的是已经建成建筑是否依法建成的一种静态描述。违法建筑、违章建筑与违法建设三者之间的区别，是“法”与“章”的区别。违法建筑之法，一般理解为法律法规，不包括规章及其以下的规范性文件。而违章建筑之章，一般理解为包括法律法规和部门规章，外延要宽泛的多。因此，对违法建筑的称谓，早期多称谓为违章建筑，近年来，逐渐被违法建筑代替，有利于规范处理违法建筑，同时，加强权利主体利益的保护，推进依法行政，彰显依法治国理念。 （二）违法建筑的主要类型违法建筑用不同的标准进行分类，有利于我们认清其本质，正确判断某一违法建筑是否需要拆除，能否补办有关手续使之合法，以及拆除时是否需要给予补偿等问题，具有重要的指导意义。1.以违反程序法还是实体法为标准，分为程序违建与实质违建。程序违建是指没有实质上违反城乡规划，只是未办理合法手续，违反了程序性规定，允许通过补办手续成为合法建筑。实质违建是指实质上违反了《城乡规划法》《土地管理法》等法律禁止性规定，无法通过补办手续使之成为合法建筑。区分程序违建和实质违建，要求人们正视违法建筑的价值与公共利益，不能一拆了之，还应根据实际情况判断，违法建筑能否补正手续使之合法，发挥违法建筑的价值。2.根据建成日期距今的远近，分为老旧违法建筑与新建违法建筑。这一分类为我国台湾地区《违章建筑处理办法》以及北京、上海、广州、深圳等地采用。区分老旧违法建筑与新建违法建筑的逻辑基础是，不同的时期对违法建筑可能出台了不同的规定，在处理违法建筑时亦应按照相关规定作出处理。根据“法不溯及既往”原则，违法建筑建造在前，拆违法律法规制定在后，这类建筑则不能适用现在的拆违规定。一般而言，对老旧违法建筑的处理采取从轻原则，对新建尤其是正在建筑的违法建筑采取从重原则，目的是维护社会秩序稳定的同时，遏制新建违法建筑的产生。3.根据建造程度，分为正在建设的违法建筑与已建成的违法建筑。对于正在建设的违法建筑作出处理时，应先责令停止建设；若不能通过补正手续使之合法的，且当事人拒不停止建设的，对违法建设部分，可以采取立即拆除继续建设部分的措施。对于已建成的违法建筑，则不能适用“即查即拆”措施，应对是否是违法建筑作出认定，再作出相应的处理。 二、违法建筑的认定与司法审查（一）认定违法建筑的主体查处违法建筑的前提条件是明确违法建筑的认定主体。行政执法实践中，对违法建筑的认定，主要有三种模式：一是规划部门作出认定，城市执法部门负责查处，是两个相互独立的执法程序。如《武汉市控制和查处违法建设办法》第8条第1款、第9条第1款规定，规划部门负责对违反建设工程规划许可证规定的违法建设进行核查、认定，并提出处理意见；然后，由城市执法部门负责依法查处；二是规划部门负责认定、查处。《城乡规划法》第64条规定，规划部门负责查处违反建设工程规划许可证规定的违法建设；三是城市执法部门负责认定、查处，规划部门协助。城市执法部门可以根据查处情况，决定是否需要规划部门协助；难于准确认定违法建设的，则需会同规划部门研究决定。如《汕头市中心城区城乡规划违法建设查处规程》规定，中心城区（金平、龙湖、濠江区）城乡规划违法建设，由城管执法部门负责查处，城乡规划、国土资源等部门予以协助。在实行城市管理相对集中行政处罚权制度的城市，基本实行这种查处违法建筑模式。（二）违法建筑认定权的司法审查关于违法建筑认定行为是否属于人民法院受案范围，目前司法实践中有三种不同的观点：第一观点认为不可诉。理由是违法建筑认定行为是执法部门进行后续查处行为的证据来源，是内部行为，不具有独立性，并不会对违法建筑行为人权益产生不利的影响；对违法建筑行为人权益产生不利影响的是执法部门作出的后续处理决定。第二种观点认为可诉。在实行相对集中行政处罚权的城市，规划部门根据城管执法部门的需要对违法建筑作出的认定行为，是城管执法部门作出处罚的事实根据之一，对行政相对人的权利义务具有实际影响，具有独立的可诉性，应赋予当事人诉权。第三种观点认为区分违法建筑认定行为是否通知违法建筑行为人为标准，判断其是否可诉。如果该认定行为通知了违法建筑行为人，即认为该认定行为了外部性特征，违法建筑行为人可以对该认定行为提起诉讼；反之，该认定行为未通知违法建筑行为人，只是作为城管执法部门进行后续处理的证据，不可诉。笔者认为，判断违法建筑认定行为是否可诉，应以该违法建筑认定行为是否通知违法建筑行为人，是否产生外化效果为标准，判断是否赋予违法建筑行为人诉权。如果规划部门根据城管执法部门的需要作出的违法建筑认定行为，没有通知违法建筑行为人，只是作出城管执法部门作出后续处理的证据之一，是行政机关之间的内部函件往来，没有产生外化效果，并不具有独立性，不可诉；如果通知了违法建筑行为人，该认定行为产生了行政行为的外部性特征，应赋于其诉权，可以提起行政诉讼。 三、违法建筑的处罚与司法审查（一）违法建筑处罚权的性质根据《城乡规划法》第64条、第65条的规定，对于违法建筑，执法部门可以作出“罚款”、“没收实物或者违法收入”、“责令停止建设”、“责令限期改正”以及“责令限期拆除”的处理决定。按照《行政处罚法》第8条规定的行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。“罚款”和“没收实物或者违法收入”属于行政处罚的种类并无异议。然而，“责令停止建设”“责令限期改正”以及“责令限期拆除”是否属于行政处罚的种类，司法实践中则存在着较大争议。笔者认为，城管执法部门在查处违法建筑中，“责令停止建设”“责令限期改正”以及“责令限期拆除”作为查处违法建筑的重要处理决定，是行政处罚的应有之义。然而，上述处理决定，从本质上来说，并非是行政处罚，而是行政命令，一种行政强制措施。主要理由如下：一是性质不同。行政处罚是对违法行为人采取的惩罚性措施，具有惩罚性。行政命令是行政机关要求行政相对人为或不为一定行为(作为或不作为)的意思表示，是行政行为的一种形式。“责令停止建设”、“责令限期改正”以及“责令限期拆除”是城管执法部门在查处违法建筑的过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，责令违法行为人停止建设、限期改正或者限期拆除，不是以制裁违法行为人为直接目的，而是为了纠正违法行为，消除违法状态，恢复合法状态而采取的一种行政强制措施，实质上是属于行政命令。二是参照上海市高级人民法院《物业管理中责令限期改正、责令限期拆除有关问题解答》：“责令限期改正”一般是指行政机关或法律、法规授权的组织，为了制止正在发生或已经发生的违法行为及其后果，而责成违法行为人立即停止违法行为、消除违法后果或恢复原状的行政决定。2002年，上海市高级人民法院沪高法行(2002)1号《关于当前行政审判实务若干问题的解答》就“责令限期改正”是行政处罚还是在处罚过程中对违法行为的纠正问题作出答复：“可以行为是否终了为界限，即如行政机关所作是终了的行为或法律、法规明确的行政处罚的种类的行为，应认定为行政处罚；如果是在实施行政处罚的同时要求行为人纠正违法行为则不作为行政处罚”。同时，我们判断一个行政行为是否是行政处罚，还要看该行为是否符合行政处罚的属性，即行政处罚是对行为人违反行政法律规范行为的制裁。同理，“责令停止建设”、“责令限期改正”以及“责令限期拆除”是为了纠正违法行为，消除违法后果或恢复原状的行政行为，不应视为行政处罚。三是国务院法制办的答复。2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。该答复已明确指出责令限期拆除不属于行政处罚。2008年原《城市规划法》虽已被《城乡规划法》替代，对比《城市规划法》第40条与《城乡规划法》第64条的规定，法律条文并无多大变化。国务院对于该请示问题的答复，仍应具有适用性，《城乡规划法》第64条规定的“责令限期拆除”不应被理解为行政处罚。（二）“责令停止建设”“责令限期改正”以及“责令限期拆除”的司法审查责令停止建设、限期改正、限期拆除等处理决定，虽然不属于行政处罚，违法行为人是否有权向法院提起行政诉讼，必须根据其对违法行为人的权益是否造成了影响逐一分析。1.责令停止建设。执法部门对正在建设的涉案建筑，一般会先作出《责令停止建设通知书》，要求违法行为停止建设，配合调查涉案正在建设工程是否合法。责令停止建设通知书是否属于行政诉讼受案范围，存在着两种不同的观点。第一种观点认为，责令停止建设通知书是查处违法建筑过程中的一个中间环节，不是查处程序的终结，是个不成熟的行政行为，并未对违法行为人权益造成影响。对违法行为人权益造成实质影响的是后续查处行为作出的处理决定，违法行为人有不服的，完全可以等到执法部门作出最终处理决定后，提起行政诉讼，维护其权益。另一种观点认为，城管执法部门作出责令停止建设通知书，是个具体的行政行为，对行政相对人的权益权利义务产生了影响，行政相对人可以提起诉讼。笔者认为，责令停止建设通知书，是城管执法部门在查处违法建筑过程中，做出最终行政处理前的一个中间环节，但却在客观上对违法行为人的权益造成了影响，根据权利救济原则，违法行为人可以提起行政诉讼。2.责令限期改正。执法部门对已经建成的涉案建筑，认定为违法建筑，但能够采取补救措施消除对规划实施的影响的，责令违法行为人在一定期限内补办相关手续，使之合法。这针对的是“程序违建”，允许违法行为人采取补办手续成为合法建筑。从严格意义来说，责令限期改正并未给违法行为人权益带来实质性影响或者增加负担；但责令限期改正的前提条件是认定涉案建筑是违法建筑，仍给违法行为人的权益造成了实质影响，违法行为人若是对认定违法建筑有异议的，仍可提起行政诉讼。3.责令限期拆除。城管执法部门认定违法建筑构成“实质违建”，无法采取改正措施消除对规划实施影响，需要强制拆除；在强制拆除前做出《责令限期拆除通知书》，责令、督促违法行为人自行拆除违法建筑。其性质属于行政处理前的告知程序，本身并不具有强制执行力；违法行为人不自行拆除违法建筑的，执法部门还需作出责令限期拆除决定。因此，真正对违法行为人的权益造成不利影响的是其后的责令限期拆除决定，责令限期拆除通知不属于行政诉讼的受案范围，但违法行为人可以针对责令限期拆除决定提起行政诉讼。 四、违法建筑的强制执行与司法审查（一）“责成”行为的司法审查《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。也就是说，启动强制拆除违法建筑程序，应由县级以上地方人民政府责成有关部门依法强制拆除。实践中，关于“责成”的方式，一般有两种，一种是县级以上地方人民政府通过“批复”、“决定”或者“批示”等形式责令执法部门拆除违法建筑；二是县级以上地方人民政府通过规范性文件授权的方式，由执法部门启动强制拆除程序。“责成”行为是否纳入行政诉讼受案范围则以“责成”行为是否直接产生外化效果为判断标准。如果县级以上地方人民政府以自己的名义作出的“责成”行为直接产生外化效果（如责令通知书、强制执法决定书等送达了违法违法人），“责成”行为对违法行为人权利义务造成了实质的影响，属于行政诉讼受案范围，违法行为人可以作出行为的人民政府为被告提起诉讼。如果人民政府责令由相关执法部门作出强制拆除决定，相关执法部门以自己的名义作出强制拆除决定，此时人民政府的“责成”行为并没有产生外化效果，“责成”行为只是落实行政处理决定程序中的一个中间环节，违法行为人可通过起诉相关执法部门作出强制拆除决定寻求救济。（二）强制拆除决定程序的司法审查《城乡规划法》对于执法部门在具体实施强制拆除违法建筑时，应适用何种程序，是否需要依法作出强制拆除决定等没有作明确规定。笔者认为，强制拆除违法建筑属于行政强制执行范畴，而《行政强制法》作为规范行政强制措施和行政强制执行的法律，强制拆除违法建筑亦应适用《行政强制法》的规定。1.催告和公告行为的司法审查。《行政强制法》第35条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”这是对强制执行的一般规定，行政机关应当履行催告程序义务。第44条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条是对拆除违法建筑物的特殊性规定，行政机关应当履行公告程序义务。从立法本意来说，当事人不履行《行政强制法》第35条规定的催告义务，限期拆除违法建筑，才导致行政机关作出强制执行决定。行政机关作出强制执行决定后，根据《行政强制法》第44条的规定，向社会公告，再次督促当事人限期自行拆除，当事人逾期不拆除的，行政机关实施强制执行拆除违法建筑。因此，执法部门拆除违法建筑，即要遵循一般规定，又要遵循特殊规定。即除了催告外，还需要公告。如《汕头市中心城区城乡规划违法建设查处规程》第三部分查处城乡规划违法建设执法的规程、《天津市禁止违法建设规定》第16、17条以及《上海市拆除违法建设若干规定》10、11条的规定，强制拆除违法建筑，同时需要催告和公告。催告和公告行为是否纳入司法审查，笔者认为，执法部门作出强制执行决定前，事先催告违法行为人履行义务而作出的《催告书》以及需要强制拆除违法建筑，而向社会公告作出的《公告书》，只是执法部门在实施强制拆除违法建筑过程中一个程序性事项，并不具有独立性，未对违法行为人的权利义务产生实质影响，是个不成熟的行政行为，不属于人民法院受案范围。但在某些特殊情形下，催告或者公告的内容实质上改变了限期拆除决定的内容，行政相对人须按照催告或者公告的要求履行义务。此时，催告或者公告实质上代替了限期拆除违法建筑决定，设定了新的权利和义务，对违法行为人的权益产生了影响，则可以提起行政诉讼。2.强制拆除决定的司法审查。《行政强制法》第37、38条规定，经催告，违法行为人不履行行政决定的，执法部门可以作出强制执行决定；行政强制执行决定书应当直接送达违法行为人。据此，执法部门实施强制拆除违法建筑之前，应作出强制拆除执行决定书，并直接送达违法行为人，违法行为人逾期不拆除的，城管执法部门可以依法实施强制拆除。一般而言，强制拆除违法建筑行为是对强制拆除决定的具体执行，不产生法律约束力，直接产生影响或改变事实状态的效果。因此，从法律性质而言，强制拆除违法建筑行为，是一种行政事实行为。行政事实行为是否可诉，司法实践中一直存在争议。按传统行政法原理，基于对行政行为规定的不同理解，行政事实行为并未对当事人权益产生影响，不可诉。但随着行政法的发展，对该问题的认识也发生了变化，现已形成基本共识，即行政主体对行政事实行为损害结果应当承担法律责任，受到行政事实行为侵害的行政相对人有救济的权利。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 1 条第 1 款“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，便是将行政诉讼受案范围从法律行为扩大到了事实行为。强制拆除违法建筑行为作为一种行政行为具有可诉性，法院对强制拆除违法建筑行为审查的重点，是执法部门实施的强制拆除行为有没有职权依据、执行依据、执行程序是否合法、有没有超范围执行等情形，执法部门如果存在执行对象错误，擅自扩大执行范围，以及拆除过程中没有采取适当的动产登记、封存、保管等情形，造成被执行人合法财产损失的，需要承担赔偿责任。3.强制拆除决定的执行。《行政强制法》第44条规定中“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”对强制拆除违法建筑设置了限制性条件。但该规定对于行政复议或者行政诉讼的对象是责令限期拆除决定还是强制拆除决定，实践中存在不同的观点。第一种观点认为是强制拆除决定，理由是从文义解释和体系解释来说，该法律条文与“违法建筑需要强制拆除的”，同时规定在《行政强制法》第44条中，行政复议或者行政诉讼的对象自然是强制拆除决定。第二种观点认为责令限期拆除决定。理由是行政行为具有公定力，一经作出即被推定为合法有效，应予尊重的法律效力。《行政诉讼法》第44条规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。”《行政复议法》第21条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；”《行政强制法》第44条的规定，突破了行政复议或者行政诉讼不停止执行具体行政行为原则，其立法目的在于防止尚有争议未得到司法救济的强制拆除得以实施，损害当事人的合法权益。然而，责令限期拆除决定是强制拆除决定的前提和基础，确定了强制执行的内容，是争议的关键所在。因此，行政复议、行政诉讼的对象应是责令限期拆除决定，而非强制拆除决定的强制执行行为。执法部门作出强制拆除决定后，公告期满，违法行为人仍未拆除违法建筑的，可以实施强制拆除行为，不受起诉期限届满的限制；即使被起诉，根据《行政诉讼法》第44条的规定，诉讼期间，不停止强制拆除决定的执行。但是，当事人在责令限期拆除决定的法定起诉期限届满前或者责令限期拆除决定被起诉后的诉讼期间，根据《行政强制法》第44条的规定，执法部门不得实施强制拆除行为。在诉讼期间的，法院应当根据《行政诉讼法》第44条第3项的规定，裁定中止强制拆除行为。 五、结语 行政诉讼法规定行政强制措施的可诉性，目的是为了保障行政相对人受到象征强制措施侵害或不利影响时，可以提起行政诉讼，行政机关对违法建筑强行拆除的强制措施亦是如此。行政强制措施在不同的情形所具有的不同法律意义，《城乡规划法》第64、68条与《行政强制法》第44条对拆除违法建筑作出了不同的规定，实践中，对拆除违法建筑该如何适用法律常引发争议，也必然造成司法审查的窘境，因此，司法审查中辨析行政机关对违法建筑强行拆除各种强制措施的性质，对于平衡保障公共利益和个人合法权益将显得至关重要。 本宣传报导从事交通执法工作提供有价值的参考资料。版权属原作者所有，如涉版权问题，请与我们联系，核实后删除。联系邮箱：250668498@qq.com