一瑾之见一一预算编制心得

塞上小雨

夕阳西下，漫步唐徕渠畔，把同事的预算编制心得细细看来。 　　鉴于十八大以来，财政改革推陈出新。期间，法律法规、文件要求延伸到各项工作的末端，有必要就有些问题进行“追溯性”整理，一家之言，仅供参考。（一）关于财政改革的总要求 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任向适应的制度。十九大报告提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。 （二）关于《预算法》及两个指导文件《预算法》1995年1月1日起实施，《预算法实施条例》1995年11月22日国务院发布实施。新版《预算法》2014年修订，2015年1月1日实施。注：以1995版《预算法》为指引的《预算法实施条例》依旧有效，截止目前尚无新的实施条例。     个人认为，如果说《预算法》是财政工作的主体，那么2014年9月末的两个文件则可称为《预算法》的“两翼”。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)。时至今日，所有财政改革基本线条就以45号文件为主，所有债务管理路径也以43号文件为主。 （三）预算执行中不出台当年增支政策的规定。 《预算法》第六十八条“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排”。 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）“硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金”。 （四）关于结余和结转资金。预算管理中的结余和结转，参见《中央部门结转和结余资金管理办法》（财预〔2016〕18号）概念界定。 结转资金是指预算未全部执行或未执行，下年需按原用途继续使用的预算资金。 结余资金是指项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出预算资金；包括因项目实施计划调整，不需要继续支出的预算资金；包括预算下达后连续两年未用完的预算资金。 年末未清理的状态下，口头所称结余结转是年末总余额。根据《自治区政府办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（宁政办发〔2015〕28号）规定，年末填报《财政拨款结余资金情况表》清理后，结余资金财政收回，结转资金结转下一年度继续使用。 关于结余和结转最新规定，详见《自治区财政厅关于加强自治区本级结余和结转资金管理的通知》（宁财（预）发〔2019〕599号）。 （五）代编预算1.1 代编预算是指有关政策、事项已定，因具体实施方案、预算数额等具有不确定性，年初不能列入部门预算，由财政部门代编的支出。 代编预算有其存在的合理性，但从中央到地方财政有关代编预算管理方面的制度还存在一定缺失，造成代编预算又有一定的随意性和不规范性，代编预算成为预算不细化不具体的主要因素，影响到财政预算的科学化精细化管理。代编预算从预算编制和执行的角度来看，主要有以下几方面原因造成。 一是每年的11-12月初本级下年度政府公共财政预算的编制基本完成，中央和地方的政府经济工作会议也是在此期间召开。部分需要下级政府实施的项目，因项目计划不确定，只能是替下级政府代编预算。 二是中央和地方政府为贯彻国家的产业扶持政策、民生政策等，对企业等一些非预算单位安排一些项目补助资金。 三是由本级部门或下级政府实施的项目，因项目准备不充分或项目计划不确定等原因，暂时不具备项目实施条件，预算不能批复部门或下达下级政府。 四是财政在预算编制时有意留有一定余地，在预算执行过程中通过追加预算形式进行调剂和控制，有一定的弹性空间。 （六）代编预算1.2 预算编报到位率是衡量代编预算的一个指标。 《财政部关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》（财预〔2008〕435号），为提高地方预算编制完整性，解决财政预决算差异性较大的问题，中央开始提前告知制度，将下一年代编的地方预算提前告知地方，由地方编列。435号文件中提出代编预算的一个衡量指标——预算编报到位率，要求各级财政完善支出标准体系，实现早编预算、细编预算。要尽量将年初预算安排到具体单位和项目，进一步提高本级预算编报到位率。 代编预算的执行时间限制。 《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预〔2010〕11号），其中表述“对年初代编预算，各级财政部门、有预算分配权的主管部门、其他有关部门要及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作。各级财政部门年初代编安排的预算（包括有预算分配权的主管部门分配的资金），要尽量在6月30日前落实到部门和单位，超过9月30日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回总预算，调剂用于其他支出或平衡预算。各部门代编的预算要尽量在6月30日前全部细化到所属预算单位，超过9月30日仍未细化到具体承担单位而无法执行的预算，要全部作调减预算处理”。 （七）代编预算1.3 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）有代编预算编列的规定程序，确需代编的报同级政府批准。 严格控制代编事项，按照预算法和国务院的规定，细化预算编制，提高年初预算到位率。各级财政应严格控制代编预算，对确需代编预算的事项，应及时报同级政府批准，并在当年6月30日前下达；逾期未下达的，收回同级财政总预算统筹使用。提高地方预算完整性，中央将对地方的转移支付预计数提前下达地方，地方应足额编入本级预算，并及时组织实施。严格预算调整，硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费等解决外，一般不出台增加当年支出的政策，必须出台的政策，应通过以后年度预算安排资金。加快已定政策的预算执行，对机关事业单位养老保险制度改革和完善工资制度等已定政策要抓紧出台实施方案，及时下达预算。 （八）关于结转项目资金的两年和一年收回问题1.1 《自治区财政厅关于加强自治区本级结余和结转资金管理的通知》（宁财（预）发〔2019〕599号）关于结转项目资金两年收回继承了以下两个中央文件的规定。 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）“推进结转结余资金的统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。从严控制一般公共预算结转项目，可不结转的项目不再结转。地方各级财政除国库集中支付结余外，一律不得按权责发生制列支，已按权责发生制核算的存量资金，要结合当前财政经济形势在两年内使用完毕”。 《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）“一般公共预算结转结余资金（含从2015年起由政府性基金预算转列一般公共预算的结转结余资金），除权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。未满两年但调整用途的结转资金，其结转时间应按初次安排预算的时间计算，不得重新计算。已按权责发生制核算的事项最迟要在2016年底前使用完毕，地方规定时间更为提前的，从其规定”。 （九）关于结转项目资金的两年和一年收回问题1.2 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）“对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域”。 《财政部关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》（财预〔2020〕12号）“各级财政部门要认真清理用好结转结余资金，超过年限的以及受疫情影响支出进度的，要收回用于急需领域。允许疫情防控任务较重、“三保”压力较大地区制定更加严格的盘活存量资金措施，报经本级政府同意后，对2019年及以前年度结转结余资金收回集中用于疫情防控和“三保”方面急需支出，待具备条件时另行安排预算。加大暂存暂付性款项清理收回力度，严控新增暂付性支出。各级财政全年“三保”支出预算未按政策足额安排的，除应急救灾外一律要调减其他项目支出。省、市两级财政部门要切实加强对县级财政调整支出结构的监督、指导、督促工作”。 （十）《宁夏回族自治区本级行政事业单位物业管理费暂行办法》（节选）（宁财（行）发〔2015〕1057 号） 第二条  本办法适用于自治区本级行政事业单位使用财政性资金负担的物业管理。 本办法所称“行政事业单位”，是指自治区党委各部门，自治区政府各部门、各直属单位，自治区人大办公厅，自治区政协办公厅，自治区高级人民法院，自治区人民检察院，自治区各人民团体，各民主党派和工商联，以及自治区本级全额事业单位（以下统称“单位”）。 差额事业单位、高中以上学校、自收自支单位和基金预算单位，自治区本级财政不安排物业管理费。 第三条  物业管理范围包括房屋日常养护维修、给排水设备运行维护、供电设备管理维护、电梯运行维护、中央空调维护、环境卫生管理、绿化养护、门卫、保安、单位内部秩序管理、消防安全维护等。报警系统、自控系统及其它专业设备维护不在此范围。 第四条  单位办公实施物业管理以保障单位正常运转，提供基本服务为目的。各单位应厉行节约，合理安排物业管理支出。 第五条  物业管理经费安排使用原则。自治区本级财政按照适度从紧原则安排物业管理经费，并纳入部门预算，超支不补，结余收回。 第六条  物业管理面积测算标准。单位物业管理费按照编制人数每人32平方米标准核定物业费面积。 第七条  物业费实行分类管理，分类保障。各单位物业管理分类如下： 一类单位：自治区本级党政机关及其它一级预算单位安排标准为103元/平方米.年。 二类单位：自治区本级党政机关所属的参公及全额拨款事业单位（含自治区垂直管理部门市县单位）安排标准为77元/平方米.年。 三类单位：自治区本级中、小学及全额事业拨款医院，安排标准为40元/平方米.年。 第八条  对个别公益性强、情况特殊的单位，按实际支出核定物业费（15家）。 第九条  物业管理提倡采用公开招标的方式选择物业公司。 第十二条  本办法由自治区财政厅负责解释，自2016年1月1日起施行。 （十一）关于基本支出不结转的规定 《自治区财政厅关于基本支出结余结转资金有关问题的通知》（宁财（预）函〔2014〕279 号）（节选） 根据自治区党委、政府关于全面加强财政结余结转资金管理的具体要求，为进一步压缩结转规模，盘活存量资金，提高财政资金使用效益，从2014年起，基本支出结余资金不再结转使用，一律清算收回。现就有关事项通知如下： 一、自治区本级各部门要加强基本支出预算资金管理，实现“当年收入、当年支出”。自治区财政每年定期组织清理本级部门基本支出结余结转资金，对上一年度未使用完毕的基本支出结余结转资金，一律视同结余资金，决算报表审核后收回自治区财政统筹安排。 二、各部门应按期及时缴纳职工个人的社会保险缴费和住房公积金，加快支出进度，以避免基本支出结余资金清理收回该部分资金。 （十二）盘活的存量资金及结余资金的去向 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)“推进结转结余资金的统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域”。 《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）规定了盘活存量及动支存量资金的账务处理。《预算稳定调节基金管理暂行办法》（财预〔2018〕35号）第五条“一般公共预算结余资金补充预算稳定调节基金”，第六条“政府性基金结转规模超过该项基金当年收入的30%，应当补充预算稳定调节基金”“政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”。第八条“编制一般公共预算草案时，可以动用预算稳定调节基金，弥补一般公共预算出现的收支缺口，动用的资金应当编入一般公共预算收入”。第九条“一般公共预算执行中，因短收、增支等导致收支缺口，确需通过通用预算稳定调节基金实现平衡的，各级财政部门应当具体编制本级预算的调整方案，按照预算法规定的程序执行”。 （十三）起草财政资金管理办法有章法，详见 《财政部专项转移支付资金管理办法要素框架》（财办发〔2019〕54号） 财政部制定或会同中央行业主管部门制定具体专项转移支付资金(以下称资金)管理办法，一般应包括以下要素：一、目的和依据 资金的政策目标和功能定位要清晰，坚持正确的政治方向；列明党中央的有关文件依据、设立专项转移支付的法律行政法规，或者国务院规定。二、定性和用途 根据预算法和预算管理体制的有关规定对资金准确定性；资金用途要明确规定用于某某方面，必要时可对不得用于某某方面进行限定；补助资金要明确补助对象及条件，并符合公平竞争审查要求。 国家或者授权地方对相关资金要求统筹使用的，依照其规定。三、职责划分 根据国家确定的部门职责分工，合理、清晰地划分部门职能权限和责任，注意权责对等，防范法律风险。 财政部负责制定预算支出的标准和要素；根据中央行业主管部门报送或财政部门直接掌握的材料和数测算及提出专项资金额度；根据规定编制、下达预算并拨付资金；确定或下达有关预算绩效目标，组织开展预算监管和绩效评价。 中央行业主管部门协助财政部制定相应的支出标准；根据政策目标和功能定位，负责制定工作方案和规划(包括工作数量、质量要求等内容)，组织申请资金，审核报送的材料和数据，并对其准确性、及时性负责；督促做好相关实施工作；审核省级行业主管部门报送的绩效目标，按要求设置并向财政部提交绩效目标，开展预算绩效管理工作。 财政部地方监管局根据授权负责资金监管。 地方财政部门会同行业主管部门负责资金申请，根据职责分工具体组织实施并予以监督和绩效评价。 资金使用单位具体承担资金真实申报、合规使用和有效管理的责任。四、分配方法 根据资金使用领域和项目特性确定资金分配方法，资金可以采取因素法、项目法、因素法和项目法相结合等方法分配，注重资金分配方法的科学性、公正性、合理性。 1.因素法。 因素法是指根据与支出相关的因素并赋予相应的权重或标准，进行资金分配的方法。因素法分配资金应当根据实际需要，主要选取自然、经济、社会、绩效等客观因素，并在办法中明确相应的权重或标准，各权重加和为100%。确需调整因素或者权重的，应当按规定程序以适当的形式进行调整。 2.项目法。 项目法是指根据相关规划、竟争性评审等方式将资金分配到特定项目的方法。项目法分配资金一是要明确项目申报主体、申报材料要求、申报程序等事项；二是要明确项目审核和决定主体及审批流程；三是要明确审批方式方法(主要采取竟争性评审等方式，通过发布公告、第三方评审、集体决策等程序择优分配资金)。 采取项目法分配资金的，根据项目属性和有利于提高资金使用效益的原则，可以采取前补助或后补助的支持方式，并明确具体要求和程序。五、预算下达程序和时间要求 根据预算法的有关规定，明确预算下达程序和时间要求，切实提高预算执行的均衡性和有效性。 1.提前下达。财政部、省级财政部门下达时间要求，县级以上地方各级政府财政部门应当将上级政府财政部门提前下达的专项转移支付预计数编入本级政府预算；下达比例的要求。 2.全国人民代表大会审查批准预算后下达。财政都、省级财政部门的下达时限规定；基层政府的分解要求。 3.对自然灾害等突发事件处理的资金，应当及时下达预算。 4.对据实结算等特殊项目的资金，采取分期下达预算或先预付后结算的方式。六、资金支付 资金支付按照国库集中支付制度有关规定执行，涉及政府采购的，应当按照政府采购法律法规和有关制度执行。七、绩效管理 对各级财政部门、行业主管部门及具体实施单位等提出实施绩效管理的工作要求和具体部署。 明确绩效评价结果作为预算安排、政策调整和改进管理的依据。 对据实结算事项有关绩效目标的特别规定。八、结转结余资金的处理 各级政府财政部门应当及时清理盘活结转结余资金。 1.结余资金和连续两年未用完的结转资金的处理。 2.不足两年的结转资金的处理。 3.项目节余资金的处理。九、风险控制 对各级财政部门、行业主管部门及具体实施单位提出防范和化解财政风险的要求，强化流程控制、依法合规分配和使用资金，实行不相容岗位(职责)分离控制。十、监督问责 各级财政部门、行业主管部门的监督与责任追究条款。 取得专项资金的单位和个人应当对专项资金使用的合规性、有效性负责。十ー、实施期限、定期评估和退出机制 1.资金办法实施期限一般不超过5年，法律行政法规另有明确规定的除外。 2.财政部每年编制年度预算前，会同中央行业主管部门对专项转移支付项目进行评估，并根据评估结果区分不同情形，作出予以取消、调整、整合、继续执行等处理。十二、解释权 一般不规定解释权，与其他单位共同制定或有关事项需要其他单位提供意见的才需规定。十三、实施日期自公布之日起30日后实施，特殊情况除外(不立即执行将有碍执行或有利溯及)。 （十四）预算编制方法——零基预算 《财政部关于印发<管理会计应用指引第202号—零基预算>等7项管理会计应用指引的通知》(财会〔2018〕22号) 零基预算，是指不以历史期编制主体经济活动及其预算为基础，以零为起点，从实际需要出发分析预算期经济活动的合理性，经综合平衡，形成预算的预算编制方法。 零基预算是相对于增量预算的一种预算编制方法。 零基预算适用于各项预算的编制，特别是不经常发生的预算项目或预算编制基础变化较大的预算项目。 增量预算，是指以历史期实际经济活动及其预算为基础，结合预算期经济活动及相关影响因素的变动情况，通过调整历史期经济活动项目及金额形成预算的预算编制方法。 零基预算的主要优点：一是以零为起点编制预算，不受历史期经济活动中的不合理因素影响，能够灵活应对内外环境的变化，预算编制更贴近预算期编制主体经济活动需要；二是有助于增加预算编制透明度，有利于进行预算控制。 零基预算的主要缺点：一是预算编制工作量较大、成本较高；二是预算编制的准确性受编制主体管理水平和相关数据标准准确性影响较大。 （十五）《政府购买服务管理办法》 （财政部令第102号） 第二条政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。 第五条各级国家机关是政府购买服务的购买主体。 第六条依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。 第八条公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。 第九条政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。 第十条以下各项不得纳入政府购买服务范围： （一）不属于政府职责范围的服务事项； （二）应当由政府直接履职的事项； （三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目； （四）融资行为； （五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项； （六）法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。 第十六条政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。 购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。 第十八条 购买主体向个人购买服务，应当限于确实适宜实施政府购买服务并且由个人承接的情形，不得以政府购买服务名义变相用工。 第二十二条政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《中华人民共和国合同法》的相关规定。　　第二十四条政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。 （十六）关于一次性采购项目分年度预算安排有关问题 《政府采购法》第六条“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。第三十三条“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行”。 《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135 号）“采购项目预算金额应当在招标公告、资格预审公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告等采购公告，以及招标文件、谈判文件、磋商文件、询价通知书等采购文件中公开。采购项目的预算金额以财政部门批复的部门预算中的政府采购预算为依据；对于部门预算批复前进行采购的项目，以预算“二上数”中的政府采购预算为依据。对于部门预算已列明具体采购项目的，按照部门预算中具体采购项目的预算金额公开；部门预算未列明采购项目的，应当根据工作实际对部门预算进行分解，按照分解后的具体采购项目预算金额公开。对于部门预算分年度安排但不宜按年度拆分的采购项目，应当公开采购项目的采购年限、概算总金额和当年安排数”。 （十七）关于压减一般性支出、非刚需、非急需的文件。 《财政部关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》（财预〔2020〕12号）“各级财政要更加牢固树立“过紧日子”的思想，厉行勤俭节约，大力压减一般性支出和非急需、非刚性支出。可开可不开的会坚决不开、可办可不办的培训坚决不办。可暂缓实施的支出项目资金，要及时缴回财政。可统筹、整合的预算资金，要及时调整支出用途，保障“三保”支出需要，支持疫情防控和复工复产。除疫情防控需要外，各地原则上不再研究出台新的增支政策，必须出台的要充分考虑基层财政可承受能力，合理把握节奏和力度。” 《财政部关于2020年地方压减一般性支出有关事项的通知》（财预〔2020〕1号）“一般性支出是相对重点支出、刚性支出而言的。地方重点支出、刚性支出包括：一是“保工资、保运转、保基本民生”支出；二是落实党中央、国务院重大决策部署所需的支出；三是地方政府债券付息相关支出；四是国家统一规定保障范围、支出标准的民生支出，包括教育科技、养老保险、医疗保障、城乡低保等方面国家规定标准的支出；五是国家有关政策已明确必须由政府承担的据实结算支出”。 《财政部关于进一步做好2017年一般性支出压减工作的通知》（财预〔2017〕137号），规定“商品和服务支出、房屋建筑物购建、办公设备购置、公务用车购置、其他交通工具购置等”24个经济分类科目为一般性支出范围。 （十八）关于串通投标行为的认定 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）第三十七条规定：“有下列情形之一的，视为投标人串通投标：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。” （十九）如何理解“法定支出”？ 世界上很多国家都有非预算类的法律对财政资金投入标准和方法作出规定,即“法定支出”。如一些国家的社会保险法,美国的农业法、德国的议员法等。美国的法定支出占到联邦支出的60%,德国则占到大约80%,主要是社会保险支出。 目前,我国《教育法》《义务教育法》《科学技术进步法》《农业法》等多部法律、行政法规,以及一些地方性法规、地方政府规章和政策性文件规定了法定支出,并采取了支出同财政收支增幅或生产总值挂钩这一模式(简称“支出增长挂钩模式”)。支出增长挂钩模式在我国经济社会发展初期,对于保障特殊领域支出、推进基本公共服务均等发展起到了一定作用。 但是,随着经济社会发展和预算管理水平不断提高,其弊端逐步显现。 一是计算方式不够科学。支出增长挂钩模式造成某些领域支出规模或比例不断扩大,其他同样需要资金的领域却因为没有类似法律依据无法得到保障,弱化了预算分配功能和统筹能力。 二是适用要求过于苛刻。相关法律法规和政策文件一般要求各级预算均要达到挂钩要求,使得财政收入富裕的地方将财政资金反复投向已经发展完善的领域,却不能将资金通过转移支付转移给财政困难的地方,反而不利于推进地区间基本公共服务均等化和社会事业的全面发展。 三是资金管理模式粗放。为了执行支出增长挂钩要求,一般采取预算编制时切块分配、预算执行时钱等项目的做法,造成预算资金下达缓慢、项目审查不够充分等问题,不利于预算资金管理的科学化、规范化。 四是结构性问题无法有效解决。随着我国财力水平不断提高,民生保障能力不断增强,预算支出不断向重点民生领域倾斜,总体支出不足的问题已经不是主要矛盾,结构性失衡问题更为突出,而支出增长挂钩事项无法有效解决结构性问题。 针对上述问题,无论是从工作实际来看,还是从立法技术上看,支出增长挂钩模式都应当予以改变。 党的十八届三中全会决定提出,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。《中华人民共和国预算法》修订起草过程中,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容的条款中曾表述为“预算安排是否符合本法和有关法律、法规的规定”。由于支出增长挂钩事项相关的法律、法规、规章以及政策文件未能同步修改。因此, 《中华人民共和国预算法》修订后第四十八条表述为“预算安排是否符合本法规”。 摘自王法忠著《预算知识手册》 （二十）关于预算编制与结转挂钩 何为结转？ 《自治区财政厅关于加强自治区本级结余和结转资金管理的通知》（宁财（预）发〔2019〕599号）“结转资金是指预算未全部执行或未执行，下年需按原用途继续使用的预算资金”。 有几个文件提到了结转挂钩？ 1.《自治区财政厅关于加强自治区本级结余和结转资金管理的通知》（宁财（预）发〔2019〕599号）“各部门（单位）在预算编制期间要充分预计结转项目资金数额，主动缩减同一项目预算建议规模，并将结转资金编入下一年度预算中”，“部门（单位）提出年中预算追加的，各部门预算处要核实申请部门结余和结转资金情况，并审核追加项目可行性研究、项目评审、剩余月度执行计划等准备工作，提出清理盘活的意见，按照优先使用部门结余和结转、当年预算、代编资金、预算追加的顺序提出资金安排建议”。 2.《自治区财政厅关于建立结转结余资金同部门预算编制挂钩机制的通知》（宁财（预）发〔2016〕702 号）； 3.《自治区财政厅关于建立结余结转资金与预算追加管理挂钩工作机制的通知》（宁财（预）发〔2016〕737号）； 4.《自治区财政厅关于进一步加强部门财政拨款结余结转资金管理的通知》（宁财（预）发〔2017〕608号）。 以上地方文件的上位中央文件依据不再赘述，主要是《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知(国发〔2015〕35号)》、《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）……。  （二十一）行政单位财务规则（中华人民共和国财政部令第71号）第十五条规定：收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。财政拨款收入，是指行政单位从同级财政部门取得的财政预算资金。其他收入，是指行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入。行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，不属于行政单位的收入。 事业单位财务规则（中华人民共和国财政部令第68号）第十五条规定： 事业单位收入包括：（一）财政补助收入，即事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。（二）事业收入，即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。其中：按照国家有关规定应当上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入；从财政专户核拨给事业单位的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收入。（三）上级补助收入，即事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。（四）附属单位上缴收入，即事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。（五）经营收入，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。（六）其他收入，即本条上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。