南通中院案例 ：不违背相对人意愿的拆除，不能认定为违法的强制拆除行为

西安高新区法制办

拆除

行政

机关

行为

白对虾

被上诉人

上诉人

九龙

建平

被告

（2019）苏06行终691号 所谓强制拆除，是指行政机关在违背相对人意愿的情况下，采用强制手段实行的拆除行为。当有证据证明行政机关是在与相对人就相关设施达成补偿及拆除协议后予以拆除，而相对人又未能提供证据证明拆除前相对人明确表示对协议内容不予认可，或者明确表示不同意拆除的情况下行政机关强行予以拆除，则应当认定行政机关的拆除行为是基于与相对人达成协议，在不违背相对人意愿的情况下实施的行政行为，不能认定为违法的强制拆除行为。 庄建平与曹桂连系夫妻。自2017年下半年开始，庄建平与曹桂连在如东县××××约69亩农用地上搭建79张虾池大棚，计划从事南美白对虾养殖。2018年1月23日，如东县委办公室、县政府办公室下发东办发〔2018〕5号《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》，该意见第四条第3项规定强化属地责任，各镇（区、街道）为南美白对虾规范养殖专项整治工作的责任主体和实施主体，全面负责本辖区内南美白对虾规范养殖整治工作。2018年3月13日，南通市政府下发《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》，该意见明确第一阶段整治目标为立即控制污染再发生，按照“三个严禁”的要求进行严格整治，确保在3月底之前整改到位：一是严禁新建、改建、扩建养殖，整治期间不得新建、改建、扩建，对2017年江苏省环保督查以后在耕地新建、改建和扩建的必须全部复耕还田；二是严禁养殖过程中添加海水晶、盐等盐类物质；三是严禁非法取用地下水养殖南美白对虾。2018年3月15日，如东县南美白对虾规范养殖专项整治领导小组办公室向大豫镇下发东虾整办〔2018〕14号《关于报送南美白对虾复垦到位情况的通知》，要求根据《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》的精神，将3月15日交办的三宗南美白对虾养殖户（庄建平、丁雪峰、马骊）复垦到位情况拍照片附情况说明并加盖镇村公章于3月16日中午10点前报送县整治办。接到该通知后，当晚镇村组织大豫镇原副镇长石海兵、九龙村支部书记张海林、九龙村村委会主任季林荣以及九龙村委会工作人员吴某,4、商某,4等人前往庄建平、曹桂连家做思想工作，经说服庄建平户与如东县大豫镇九龙村经济合作社（以下简称九龙村经济合作社）就虾池大棚拆除复垦达成口头协议，九龙村经济合作社补偿庄建平户160000元，并由九龙村经济合作社代为拆除复垦。3月16日早上，九龙村经济合作社组织对庄建平户的虾池进行拆除。拆除过程中被拆除的相关设施及设备等系根据庄建平户的指示进行堆放。当日虾棚拆除及土地复垦秩序良好，现场未发生冲突对抗。同日九龙村经济合作社作出《关于庄建平虾棚拆除补偿的方案》，具体为“庄建平户共有虾池面积75亩，具体补偿分别按面积补偿和实际投资金额的8.66%进行补偿，具体为面积补偿以1000元/亩计算，75亩共75000元；实际投资金额的8.66%：实际投资金额981517元，按8.66%计算为85000元。两项合计共160000元”。
2018年5月4日，曹桂连在南美白对虾拆棚补偿款支出报销单领款人处签字，后九龙村经济合作社于当日将该款项160000元汇入庄建平的账户。另查明，案涉补偿款160000元最终系大豫镇政府负担。
庄建平、曹桂连认为大豫镇政府在无法律依据、未事先通知庄建平与曹桂连、未按照法定程序的情况下，即组织人员对其虾池大棚实施了强行拆除。大豫镇政府选择性的对其虾池大棚实施了强拆，对周边其他养殖户搭建的虾池大棚却视而不见。大豫镇政府的违法行为给其造成了巨大的经济损失，包括其搭建大棚投入的物资、人力损失和因大豫镇政府强拆行为导致其无法继续生产经营的收入损失，但大豫镇政府拒绝给予其合理的赔偿。故向人民法院提起行政诉讼。 江苏省南通市中级人民法院生效判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，结合南通市人民政府下发的《市政府关于南美白对虾养殖污染整治意见》以及如东县委办公室、县人民政府办公室下发的《关于推进全县南美白对虾规范养殖整治的实施意见》等，案涉虾棚拆除是典型的下级行政机关为完成上级行政机关行政命令而实施的行为，虽然案涉虾棚等系由被上诉人九龙村经济合作社具体实施拆除，但由于被上诉人九龙村经济合作社在本案中不是法定的行政主体，不具有相应的行政管理职权和行政授权，其作出的行为应当视为被上诉人大豫镇政府的行为，且前述实施意见亦明确“各镇（区、街道）要按照整治原则和要求全面组织开展整治工作”。因此，一审法院认为案涉拆除虾棚行为系被上诉人大豫镇政府组织实施，符合法律规定。
本案二审的争议焦点主要在于被上诉人大豫镇政府是否存在强制拆除的行为。所谓强制拆除，是指行政机关在违背相对人意愿的情况下，采用强制手段实行的拆除行为。当有证据证明行政机关是在与相对人就相关设施达成补偿及拆除协议后予以拆除，而相对人又未能提供证据证明拆除前相对人明确表示对协议内容不予认可，或者明确表示不同意拆除的情况下行政机关强行予以拆除，则应当认定行政机关的拆除行为是基于与相对人达成协议，在不违背相对人意愿的情况下实施的行政行为，不能认定为违法的强制拆除行为。本案中，证人石海兵、张海林、吴某,4、商某,4等人的证言能证明2018年3月15日被上诉人及原审第三人已经与上诉人就补偿和拆除口头达成了协议，第二天根据协议约定进行了拆除。虽然以上证人系被上诉人大豫镇政府及原审第三人九龙村经济合作社的工作人员，与被上诉人和九龙村经济合作社有利害关系，但以上证人所证明的内容与上诉人领取补偿款的行为相印证，且上诉人也未提供证据证明其在3月16日拆除当天对拆除行为予以反对，故在利害关系人的证人证言与其他证据相互印证的情况下，对该证人证言应予采纳。判断本案中被上诉人有无实施强制拆除，主要还是应当审查被上诉人在实施拆除行为时有无违背上诉人的自由意志。首先，上诉人未能提供证据证明拆除之时其明确表示不同意拆除；其次，拆除前一天被上诉人与上诉人进行了协商，事后也领取了补偿款，表明拆除之前就补偿问题已经达成协议，拆除行为是对协议约定内容的履行。上诉人以未签订书面协议为由主张拆除行为违法不能成立；再次，上诉人在二审中陈述其在拆除之时曾提出异议，但被上诉人当时承诺如果事后其他养殖户虾棚不予拆除，则对上诉人给予赔偿，故其后上诉人未予阻止。该陈述也表明上诉人在当天最终并未对拆除行为表示反对。而其他养殖户的虾棚事后是否拆除不影响本案中认定案涉拆除行为是在未采取强制手段情形下实施的事实。因此，上诉人所主张的被上诉人实施了强制拆除行为没有事实依据。综上，驳回上诉，维持原判。 《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十六条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
　　经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
　　复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
　　两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
　　行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
　　行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第二十条　行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
　　没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。