提升财政治理水平打好化解政府隐性债务主动仗 —— 一名基层财政局长关于“化债”的思考

天山口镇侯艳霞

2017年7月，“政府隐性债务”一词进入了人们的视野。7月15日中央金融工作会议召开，成为了政府性债务管控的分水岭，拉开了对政府隐性债务治理的帷幕。        习总书记在党的十九大报告中提出了：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，全面建成小康社会，得到人民认可，经得起历史检验”的号召。防范化解政府隐性债务风险，扎实推进财政高质量发展，提升财政治理水平就成了当前和今后一个时期财政重点工作目标和任务。<div>        两年来，随着思想认识的进一步提高和工作的不断深入，对当前基层的政府隐性债务化解工作有了一些思考：</div>         一、该怎么全面客观理解地方政府隐性债务的概念       （一）地方政府隐性债务的定义         通行的定义，就是指地方政府在法定政府限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。包括：地方政府（含政府部门和机构）、国有企事业单位等举借、约定由财政资金偿还的债务；地方国有企事业单位举借，由政府提供担保的债务；地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购本金，承诺保底收益等形成的政府中长期支付事项债务。         各个地区也有一些不同情况，特别是因为经济社会发展水平不同而差异较大，一些经济专家、财政管理学者对这个定义也有不同的解读。       （二）落后地区地方政府隐性债务的成因         我是一个基层财政工作者，受知识、眼界、业务水平的限制，在政府隐性债务产生的渊源、背景、机制等深层次的问题上理解和认识肤浅，但是从债务形成的动因上看得很清楚。         我所在的县域是内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗，像我们这样一个经济社会发展相对落后的旗县。政府隐性债务，是在本级财力不足的情况下，为了补齐民生和重大基础设施短板，不断提升政府公共服务能力和水平，落实上级党委政府重要工作任务（如：棚改和“十个全覆盖”）等而通过财政直接举借或适应市场化融资需求，通过财政借贷、赊欠和融资平台举借而形成的债务。       （三）大多数地区政府隐性债务的举借渠道和使用投向         大多数地区政府隐性债务的举借，既有主动性、又有被动性，既有投资端主观上的需求、又有融资端客观上的迎合、纵容和融资主体的不规范操作。以阿鲁科尔沁旗为例，从政府隐性债务的来源看：71%是政策贷款，14%是政府基金，15%是工程欠款。从使用方向来看：80%以上都投入到了城乡公共基础设施建设、棚改、保障性住房、教育、卫生、扶贫项目等公益性领域，20%左右投入到了乡村道路建设、养老等准公益性领域，没有向竞争性领域的投资。而且为完成上级有要求、本级有需要的任务和项目而举借的债务占比较高。         我认为地方政府隐性债务的形成因素很复杂，有历史和现实的原因、有体制原因和阶段性政策需要、有主观原因又有客观因素。地方政府隐性债务问题是经济问题、又是政治问题，不能轻易的认定成违规或不具合法性，应有一个全面客观的理解，甚至可以理解成一个经济社会发展阶段的产物，具有明显的经济社会特征和路径依赖。它既不是地方政府的“盛宴”，又不是中央政府的“梦魇”。         二、应该怎么看待地方政府隐性债务的影响         首先，风险总体可控。改革开放几十年，县域经济财富积累不断增加，经济发展韧性强，回旋空间较大，所以抗风险能力有所加强。但部分地区存在盲目举债铺摊子、上项目，过度举债搞建设、谋政绩的问题；存在拔高民生保障标准、随意吊高胃口寅吃卯粮问题；还存在不负责任举债、超能力举债的问题；也存在金融机构行为失范、纵容举债等问题。已经累积形成了一定的风险隐患，容易引发系统性财政和金融风险。特别是在国际形势风云变幻、国内经济下行压力加大、全面决胜小康的关键时期，实现稳增长、防风险等多重目标和完成经济社会发展等多项任务的多重考验下，防范化解政府隐性债务风险显得尤为突出和重要。对此，中央清醒冷静、明察秋毫、审时度势，果断采取了一系列防范手段和处置措施，各项部署已经深入人心，措施已经全部到位，效果已经全面显现。<div>        其次，积极作用明显。要看到地方政府举债投资都坚持了政府要干的、发展急需的、补民生短板的要求，为经济社会快速发展、城乡面貌的巨大转变做出了贡献，形成了经济社会发展成果。自2013年以来，我旗在县城规划区内共完成公租房、廉租房建设2.86万平方米，使450户城镇低收入家庭从此“安居”，累计完成棚户区征收改造7658套，共拆除棚户区7658套，释放出建设用地5298亩，按新的城市规划布局了医院、学校、道路、公园、广场，让5000余户居住在棚户区的群众“出棚上楼”。自2015年以来，新建农村牧区安全饮水工程291处，覆盖人口16.27万人，新修通村公路1166公里，街巷硬化1831公里，架设高低压线路2052公里，危房改造10173户。实现了村村饮安全水、住安全房、通公路、街巷全部硬化亮化、村村通电、村村通宽带、村村有文化广场、卫生室、活动室的目标，农村牧区发生了翻天覆地的变化。自2013年以来，建设了5所学校幼儿园，完成了旗医院的易址新建，建设了五横九纵城市主干道路和配套工程，建设了先进安全的供水体系和污水处理系统。建设了大量的公园、广场，这些工程有效提升了城市基础设施水平和城市品位，丰富了市民的文化生活，2016年被自治区评为园林县城。自2015年以来，实施了异地扶贫搬迁、危房改造、小黑屋整治、贫困村基础设施建设、扶贫产业发展、集体经济发展等一大批项目。总的来说，这些资金的投入大大提升了城乡重大基础设施建设水平和公共服务能力。为“脱贫攻坚”全面决战决胜和“乡村振兴”的全面展开奠定了坚实的基础。         第三，消极影响客观存在。按照“一分为二”的辩证观点，我们不可回避政府债务的不利影响。必须看到无序对财政制度的破坏，违规对高质量发展的重大影响。坚决落实中央防范化解政府隐性债务风险的重大决策部署，还要坚定信心，看到党中央关于深化财税体制改革的总体部署和一系列改革措施的实施给财政领域改革发展带来的重大变化和美好前景。进一步增强忧患意识，把中央的要求作为我们开展基层财政工作的准绳和纲领，不折不扣的执行在思想上、落实在行动上。</div>          三、应该正视基层财政存在的困难和问题       （一）地方政府隐性债务化解工作初见成效、困难重重。按照中央的要求，我旗对地方政府隐性债务风险防控工作采取了一系列的务实有效的措施。成立了领导组织和专门工作机构，出台了债务清查、投资管控、债务化解、应急管理等各个环节的制度文件，并作出了相应的工作安排。          2018年采取兑价化解、资产绑定、债权收购、国有资产处置、闲置资金盘活、压减一般性支出、加强税收征管、退回未支付贷款、争取上级化债奖补等方式化解债务总额20.9亿元，使债务率大幅下降，风险指数降到可控区间。2019年还要完成化解本息合计不低于11.5亿元的年度任务，把基层财政当前资源利用到了极致。下一步推进地方政府隐性债务化解和保工资、保运转、保基本民生、保脱贫攻坚的矛盾进一步凸现，问题更加突出，特别是短期风险再加剧。       （二）严格执行《预算法》和当前财政新规的环境和氛围没有建立起来。预算单位不依法依规办事的问题比较普遍，财政部门缺乏严格执行《预算法》的刚性和勇气，打铁自身不想硬、不够硬的问题需解决。发展形势、保障任务和当地经济社会发展现状的现实需求与严格执行《预算法》的冲突，使《预算法》和财政新规的贯彻落实特别矛盾和纠结。       （三）各级干部过“紧日子”思想还没有树立起来。对当前财政经济形势认识不足，对总书记要求和中央部署领会不深，还存在盲目铺摊子上项目的思想，迷恋在举债投资的习惯性思维中不能自拔。花钱大手大脚，不问绩效的情况还特别严重。上项目凭热情、管理凭经验、回报凭运气，只问政绩、不问绩效，只问开工竣工、不问运营管理，只问投多少、不问收多少，只图建多大、不图建多好的现象十分普遍。各级干部人人都有上项目的思想冲动、人人都缺管项目的能力水平，工程建设过程跑冒滴漏现象严重，在建设过程中，责任不落实、责任缺位造成的造价虚高、高价低用、无原则提高施工标准甚至出现质量问题的情况不同程度的存在。工作责任逆向落实，把所有的发展都盯在财政是不是给上钱，把所有的落实都归结在手里有没有钱上。不向下想办法，只向上要资金。用花钱代替管理，用给钱代替发动群众，用购买代替群众工作，这些问题很现实也很危险。       （四）财政收支矛盾突出，资金调度难、化债压力大是当前最严重的现实问题。从我旗县域发展的势头、发展潜力、税源培育趋势和国有资源资产的总量来看，在一个较长时期，有能力承受、有能力消化，但存在如下几个方面的问题：一是中央治理地方隐性债务开出了“堵后门开前门”的药方，但在化解存量方面有很多前门政策旗县一级用不上或没有能力用，只能“望梅止渴”、“望洋兴叹”。二是定期或者限期化债压缩了债务化解的时间、空间，使化解风险的风险加剧，使国库库款占用增加，流动性变差，面临资金断链风险。三是在政府隐性债务中，银行贷款比例高，旗县政府与银行的谈判能力和地位悬殊，只能用“真金白银”还款，创新的化债措施用不上，平滑周期、减轻压力、缓解和消化风险的手段用不了。四是地方举债融资闸门关闭后，已开工项目善后和应对银行到期债务周转的压力增大，不得不占用库款进行调度，致使资金流动性进一步变差，而且这种支付压力已经使库款调度接近崩溃的边缘。综上，虽然说困难是暂时的，但暂时的困难仅靠县级财政是难以克服的。         四、几点工作建议       （一）顺应大势，树立高质量发展理念和过“紧日子”思想。坚决把财政事业发展统一到中央和上级党委政府的重大决策部署和工作要求上来，严格依法管财政、依规办财政、高质量发展财政。强化党委政府统一领导，建立财政部门牵头，各有关部门协调配合的工作机制，把化解地方政府隐性债务工作责任层层压实。        在遏制债务增量方面要深化思想认识，强化制度建设和责任追究，进一步坚定决心，主动执行自治区和市里预算管理措施，坚决落实隐性债务控制性目标和化债责任。一是要树立正确的政绩观，多做保基础、惠民生的“实在事”，不做好大喜功、不切实际的“面子活”；二是敬制度、守规矩，让制度和规矩“长个”立起来，“长牙”狠起来，形成压力；三是提升财政治理现代化水平，用“财政核心业务一体化平台”等现代化的手段助力债务管控。         在化解债务存量上下真功夫，把化解债务当做当前和今后一个时期政府工作的重中之重、难中之难来抓。科学调度、统筹安排，在资产处置化债等传统手段上再挖掘，在盘活和经营国有资产等措施上再加强，在“两个指标”交易和林草碳汇等资源利用等创新举措上再扩展，在推进国有企业改革发展、国有资产管理经营上再落实。同时进一步落实工程项目实施部门和地区的化债责任，增加化债主动性，形成化债合力。       （二）用新发展理念推动经济社会高质量发展。首先要解决思想问题。艰苦奋斗作为一种时代精神，各级干部一定恪守初心。要积极转变发展观念，摒弃“饭来张口”动辄伸手向财政要钱的习惯，学会向上级争取资金、学会以市场化方式融资、学会经营城市、学会经营资源资产。必须牢固树立过“紧日子”的思想，“花钱”上项目一定要精打细算，不能盲目追求高大上，要做“铁公鸡”，树立“节流”即是“开源”的理念，勒紧裤带过日子。其次要解决机制问题。要进一步健全决策机制，摒弃想当然决策、拍脑门决策、唯上或唯下的不负责任决策，在确定项目、出台政策时，要深入思考、科学论证，既考量政治、经济社会效果，又尊重经济规律、把握实际情况。要进一步健全绩效考核体系，教会各级干部用绩效思维去谋划项目、管理资金。第三要解决能力问题。近年来“十个全覆盖”“脱贫攻坚”以及正在推进的“乡村振兴”任务，使得大量的资金项目集中涌入各个地区、各个领域，管项目管资金成了各级干部的日常工作，如何管好资金、管好项目也成了对各级干部的挑战。要进一步加大领导干部财务管理的培训力度，切实增强财经观念和法纪观念，使干部树立科学理财观。适时出台改革措施，及时解决制约发展、影响发展的具体问题。如成立“代建局”和“土地收储中心”等，解决政府项目建设管理不规范及政府征用土地管理不到位的问题。       （三）进一步强化国有资源资产管理，不断提升国有资源资产的管理水平和财政贡献能力。一是要统一思想，达成共识，形成合力。全旗各级干部要从政治责任、经济责任、法律责任、工作责任的高度出发，认真履行国有资产管理职责，做好国有资产管理工作。二是要进一步理顺国有资产管理的体制机制，落实好旗人民政府统一领导、财政部门统一管理，各地区各部门依范围和职责受托管理使用的责任机制。三是进一步完善国有资产管理制度。在行政事业单位国有资产管理方面加强国有资产的登记和预算管理，严格按标准配备和占有国有资产，全面落实国有资产产权责任，加强上三级和本级财政投资建设的城市、交通、电力、水利、林业、教育、卫生等领域重大基础设施资产化管理。强化国有资产审计检查，把国有资产管理列为巡察、检查、审计和监督的重要内容，建立国有资产年度报告制度。国有企业要全面建立出资人监管和委托经营制度，完善法人治理结构和现代企业制度，建立国企干部队伍管理和国有企业职工薪酬标准管理等系列制度。四是要进一步摸清家底，盘活和经营国有资产，用好国有资产这张“底牌”。当前，化债的主要来源和筹集资金主要渠道是国有土地、国有资产，未来用于发展的主要本钱就是手中的国有资源，因此要科学调度、取舍有度、长短结合的用好、管好。开展好国有资本经营活动，推动政府融资平台与国企嫁接改造或通过混改的方式完成市场化转型。成立机场公司、扶贫开发公司、城乡水务、蒙天粮油集团、城乡建设集团等骨干国企，配置优质资源，建立健全成长机制和保障制度，开辟国有资本经营新天地。引进社会资本混改融资担保公司，完善旗级金融担保功能，不断提升国有资本的经营水平、社会服务水平和财政贡献能力。       （四）层层落实责任，主动承担责任，上下同心，务实推进政府隐性债务化解。解决地方政府隐性债务问题既是经济工作，又是政治任务。问题的处理需要自治区、市、旗县三级都有个正确的态度、科学的方法、务实的举措。要有解决问题的政治态度，要有处理问题的经济手段，没有解决问题的实际行动和有效办法就不可能从根本上解决问题。当前需要的是自治区、盟市一级要精心统筹、善于谋划，旗县一级要真抓实干、务实推进，而不是相互指责、推诿抱怨。中央统筹国际国内形势，为推动转型发展、化解重大风险，出台了一系列财政政策和要求，要高度自觉的去认识对接，不折不扣的落实，基层也需要实事求是的向上级反映基层的情况和困难，力图通过影响市级和自治区财政政策措施的出台，增强上级政策措施的实效性和精准性。         一是县级财政要主动作为。在化债的大背景下，基层财政不能“坐以待毙”，要深刻领会中央的政策意图和区市两级党委政府的重大安排部署，主动接政策、领任务，主动调整思路、付诸行动。         二是区市财政要大有可为。当前国家的一系列“前门”政策需要在自治区一级消化，否则到旗县一级咽不下去、执行不了。自治区和市级财政站在更高的层面上，在政银合作磋商中具有更有力的话语权。比如说5月份出台的国办函[2019]40号文件，自治区和市一级不牵头落实，旗县一级与各大金融机构根本坐不到一起，政策根本无法落地。而有的工作，自治区层面做的具体一些，工作成效就特别显著。今年以来自治区财政厅关于《贯彻落实过紧日子要求加强和规范预算管理的通知》、《加强财政预算收支管理做好县级“三保”工作的通知》、《关于进一步做好压减一般性支出的通知》等一系列旨在管控政府债务文件中一些具体举措就很得力，对关闭地方不顾财力铺摊子、上项目的“闸门”就会起到事半功倍的效果。现行体制下决定了自治区一级财政金融资源的优势地位，所以自治区在化债方面的举措具有事半功倍的作用。         三是要疏堵结合、远近相济、综合施策、务实推进。应该在中央宏观政策基础上，自治区要有顶层设计，盟市一级要有所作为，旗县一级要有具体举措。我国的财政金融体制和我们处于经济不发达地区的现实就决定了大部分旗县级财政的自我平衡能力是很弱的，没有上级甚至中央的支持是不行的，当前的困难单靠基层的财政资源是挺不过去的。所以自治区、市、旗县三级必须根据债务的化解的实际情况和加强财政管理分级做出实质性安排。这个时候，少一些推诿责难，多一些务实手段和办法就是最大的“实事求是”。       （五）自治区层面应该在以下几个方面给予地方支持：一是组织置换债券发行工作。我们的“十个全覆盖”债务把基层压得透不过气来，像这类农村牧区基础设施建设项目，又是“乡村振兴”的奠基工程，可以尝试专项债券置换或资产证券化。二是组织好“两个指标”交易。土地资源是不可再生的宝贵资源，也是我区的优势资源，长期以来为全国耕地保有量做出了巨大贡献。目前是发挥潜在资源优势的良好机遇，但是如果自治区层面不组织，我们的“占补平衡指标”和“增减挂钩指标”一个是卖不了、二个是卖不出好价格。建议自治区成立“两个指标交易平台”，解决卖得出、卖得好的问题。三是应该设立纾解基金。当前有很多旗县面临资金流动性困难的风险，“三保”资金支付难，还贷面临逾期、专项资金不能兑现已成常态，弦绷的太紧会断的，事前救助比事后应急效果好。四是调整一般和专项转移支付比例是能做到、又有效的应急之策。随着产业发展形势的变化，如政策到期、绩效低下等已无必要继续实施的项目或属“小、散、乱”效用不明显以及市场竞争机制能够有效充分调节的一些专项转移支付已经没有多大意义，应该按照中央的精神，加大转移支付结构调整力度，大幅提高一般转移支付的比例，增加地方政府有效财力化解债务。五是要对各类地方政府隐性债务进行有效甄别。对地方政府融资平台在2014年12月30日前为政府举借的，用于基础设施、产业发展和公共服务能力建设的且由地方财政偿还的债务和学校、医院等公益部门在2014年12月30日前举借用于基础设施和服务能力建设的债务及拖欠工程款应由地方财政偿还的，并且在2018年已明确为地方政府隐性债务的，进行甄别审核后发行置换债券予以置换。六是加快推进自治区森林草原碳汇交易平台体系建设。当前，内蒙古自治区正按照习近平总书记的殷殷教诲和热切期盼，全民动员建设祖国北疆的绿色万里长城，长远看，内蒙古的生态建设将为全球生态建设作出突出贡献。而我们的碳汇交易还没有提上更重要的议事日程，应该借鉴发达国家和国内先进地区的经验，加快推进碳汇交易平台建设，在更好的解决好如何把绿水青山变成金山银山的问题同时，增加地方财政收入，提高县域债务偿还能力。       （六）上下同心、增强信心，以科学的态度、务实的举措推进地方政府隐性债务化解。政府债务是一定历史条件下的合理经济行为，不是洪水猛兽，不必谈债色变，要看到债务在稳增长和保稳定中的积极作用和成果，要看到县级债务风险高的劣势也要看到国有资源资产持有比重同样高的优势，更要看到中央化债的决心和化债“前门”的畅通以及政策的窗口期。         越是化债艰难的时刻，越要保持清醒头脑，冷静审视形势，挖掘务实管用的办法付诸实施。不能采用被动的态度和简单的办法处理地方政府债务问题，用约谈、问责等高压手段不能从根本上解决问题。会出现高压之下不掌握真实情况，不能发现真正的风险，出现连锁反应和次生风险。多管齐下向下施压，不如上下协同想办法更有效。地方政府隐性债务形成的原因复杂、情况复杂、涉及面广、敏感性强、风险度高，在处置上要清醒、慎重、积极，不可意气用事、不可急功近利、不可眼高手低。应该统筹用好自治区、盟市、旗县三级的资源、能力和主动性，发挥好自治区的政策制度优势、盟市的组织动员优势和旗县区的资产优势、创新优势。领会落实好中央的要求和部署，确保各级财政运行平稳有序、地方政府隐性债务风险消弥于无形、地方经济社会发展稳中有进！         作为欠发达地区的县级财政局长，对化债的认识和理解是从上三级政策和化债实践中领悟的，有管中窥豹之意，同时更有现实基础；有偏于地方的利己之见，更有基层财政干部匹夫之责，愿成为防范化解地方政府隐性债务风险工作的推动者和实践者。       （阿鲁科尔沁旗财政局局长丛培钊）