在《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》法释〔2016〕25号（以下简称：法释〔2016〕25号）出台后，虽然实践中对于非法采砂行为定性的认识分歧在逐渐弥合，但对于该司法解释越权的质疑时有出现。 在《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》法释〔2016〕25号（以下简称：法释〔2016〕25号）出台后，虽然实践中对于非法采砂行为定性的认识分歧在逐渐弥合，但对于该司法解释越权的质疑时有出现，<br>质疑主要来自于以下三个方面：<br>一、 刑法分则中没有直接对应非法采砂行为的规定。<br>《中华人民共和国刑法》第三百四十三条分别对非法采矿罪和破坏性采矿罪两个罪名予以明确规定，但缺乏与非法采砂行为相对应的罪名，法释〔2016〕25号直接将非法采砂行为适用刑法中对非法采矿行为的规定涉嫌扩大了刑法关于非法采矿罪的适用范围，违反罪行法定原则。<br>二、 非法采砂行为违反的是行政法规。<br>非法采砂行为违反了国家的河道采砂许可管理制度，应由行政法规予以规制，从立法法的相关规定来看，在立法机关未先对现有刑法通过立法程序予以修订时，作为司法解释的法释〔2016〕25号将行政违法行为直接纳入刑事犯罪调整，违反《立法法》关于法律解释的规定。<br>三、 非法采砂行为不符合非法采矿罪的犯罪构成。<br>非法采矿罪的客观方面为违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，情节严重的行为。非法采砂行为违反的是《中华人民共和国水法》等水资源保护法规，并没有违反《中华人民共和国矿产资源法》等矿产资源保护法规；河道采砂的行政许可中基本上实行一证管理，取得了河道采砂许可证，无须办理采矿许可证；法释〔2016〕25号将违反水行政法的行为等同于“违反矿产资源法的规定”，将未取得采砂许可证等同于“未取得采矿许可证擅自采矿”，非法采砂行为不符合非法采矿罪的构成要件。<br> 在对上述质疑作出解答之前，我们先来厘清以下问题：<br>一、 砂是不是矿？<br>在涉及非法采砂中，实际上我们常常说的“砂”指的是“沙”，二者有所区别，一般在使用上，与自然、天气、气象有关时用“沙”，与工程、矿物、制造有关时用“砂”，都是指地质作用形成的一种疏松的、未粘结的粒状固态物质，主要化学成分为二氧化硅。依据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布” 。根据该规定中《矿产资源分类细目》的划分，砂属于非金属矿产中的天然石英砂（玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂）。同时，根据《矿产资源补偿费征收管理规定》附录中，天然石英砂（玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂）适用矿种费率均为2％。<br>国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函190号）明确提出：“根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条‘矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源’的规定，砂、石、粘土及构成山体的各类岩石属矿产资源” 。《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》（法行［１９９５］９号）也认定，“采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费” 。<br>由此，可见，砂是矿的答案是明确的。<br>二、 非法采砂行为是不是一种非法采矿行为？<br>非法采砂行为与非法采矿行为在外在表现上没有什么本质的不同，均是通过机械手段，选择性地收集和获取资源，二者的不同，表现在行政主管机关的不同，实际上，由于《中华人民共和国水法》仅规定“国家实行采砂许可制度”，并未制定出台“河道采砂许可制度实施办法”，在《中华人民共和国河道管理条例》赋予水行政主管部门河道采砂管理职能前，对于非法采砂行为的处理一直都是由地矿主管部门按照无证采矿进行查处，《国土资源部关于加强河道采砂监督管理工作的通知》（国土资发[2000]322号）曾规定，“各级国土资源行政管理部门要认真贯彻执行矿产资源法律法规规定，切实担负起对河道砂石、砂金等矿产资源实施管理和监督的职责”；《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条也规定，“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准”，不能因行政主管部门的调整而否定非法采砂行为的非法采矿属性。<br>对此《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的答复》（法工办发１４号）和《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的再次答复》（法工委发１８号）做了明确的说明，“矿产资源法第十三条关于开办国营矿山企业的审批程序的规定，是为保护和合理开发利用矿产资源而作出的监督管理规定；水法第二十四条第四款关于在河道内开采砂石、砂金的审批程序的规定，是为保证行洪、排涝和航行安全而作出的监督管理规定。两个法律的上述规定并不矛盾。国营矿山企业在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，既应执行矿产资源法第十三条的规定，由地质矿产主管部门依法颁发采矿许可证，同时也应执行水法第二十四条的规定，经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部门批准”，“国营矿山企业在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石，既应执行水法第二十四条的规定，经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部门批准，同时也应执行矿产资源法第十三条的规定，由地质矿产主管部门颁发采矿许可证”。<br>对非法采矿行为的法律禁止，是为了保护矿产资源的有序开发；对非法采砂行为的法律禁止，不仅是为了保护水资源的合理利用，也同时为了保护砂资源的有序开发；但不能因非法采砂行为还涉及到对其他社会关系的调整，就否定了非法采砂行为本质上是一种非法采矿行为。<br>因此，非法采砂行为就是一种非法采矿行为。<br>三、 非法采砂行为是不是应当纳入刑事调整范围？<br>实际上，在法释〔2016〕25号出台以前，以《中华人民共和国水法》为代表的附属刑法对于非法采砂行为应当纳入刑事调整已有概括性的规定，如《中华人民共和国水法》第七十二条规定：“在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任”。《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《长江河道采砂管理条例》第十八条、第十九条均有规定：“触犯刑律的，依法追究刑事责任”。<br>但由于上述规定在刑法中缺乏直接对应的条文，导致水资源的保护缺乏应有的刑法保护机制，也致使党的十八大提出实施最严格的土地、水资源和环境保护管理制度没有得到很好的贯彻落实，非法采砂获取的暴利与违法行为承担的低廉成本对比悬殊，致使非法采砂违法行为屡禁不止，仅仅依靠水行政主管部门的行政执法难以根本扭转，需要加强刑事打击予以遏制，对非法采砂行为追究刑事责任，符合以刑事手段保护砂资源的趋势，也符合法律法规逐步得到完善的客观规律。<br>因此，非法采砂行为应当纳入刑事调整范围。<br> 四、 违反矿产资源法规是不是等同于违反《中华人民共和国矿产资源法》？<br>基于行政权对社会治理的需要，社会治理的职权不可能只靠单一的地区或是层级的行政系统就可以完成，各类行政职权之间必然存在交叉，各类法律规范之间必然存在竞合，从而避免了权力运行的真空地带，矿产资源管理当然如此，不能仅限定于《中华人民共和国矿产资源法》单一集中的法规，而是要涵盖涉及矿产资源开发、利用、保护和管理的全部法规。<br>《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”。《中华人民共和国水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定”。虽然，从表面上看，《中华人民共和国水法》是从采砂行为影响河势稳定、危及堤防安全，从而影响水资源的保护的角度立法，不直接涉及到对矿产资源的管理，但其实际上也是一种与矿产资源开发、利用、保护和管理相关的规定，前述全国人大常委会法工委两次答复意见中，也明确了这一点。<br>为此，非法采矿罪中“违反矿产资源法的规定”，就不能机械地理解为“违反《中华人民共和国矿产资源法》的规定”，而应当理解为“违反与矿产资源开发、利用、保护和管理相关的法规规定”，当然这种“法律的规定需要进一步明确具体含义”的法律解释，依照《立法法》的规定应当由全国人民代表大会常务委员会作出立法解释，法释〔2016〕25号的出台确实不符合《立法法》的程序规定，但这种解释本身又是符合立法的目的、原则和原意的。<br>因此，违反矿产资源法规不限于违反《中华人民共和国矿产资源法》。<br>五、 采砂许可证是不是等同于采矿许可证？<br>《中华人民共和国水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定”。但目前，国务院尚未对河道采砂许可制度实施办法作出具体规定。为了解决长江河道采砂中滥采乱挖、严重影响堤防安全与河势稳定的问题，2001年10月，国务院颁布《长江河道采砂管理条例》，对在长江宜宾以下干流河道内从事采砂活动，实行“一证”（河道采砂许可证）、“一费”（长江河道砂石资源费）的管理制度，只领取河道采砂许可证，不再办理其他许可手续。实际上，在该条例出台前，个别地方规定于此不同，如《安徽省人民政府关于整顿长江采砂秩序确保防洪航运过江电缆安全的决定》（皖政〔1995〕4号）就曾规定：“采砂单位或个人必须先向省水利厅申请领取采砂批准证书，再到省地矿局领取《采矿许可证”，这也符合《国务院办公厅转发水利部关于加强长江中下游河道采砂管理意见的通知》（国办发〔２０００〕４２号）规定的，“申请人凭河道采砂批准证书（河道采砂许可证）和长江水上安全监督管理主管机关办理的水上水下施工作业许可证，到各省级国土资源主管部门（涉及省际边界河段的到国土资源部）办理采砂审批登记手续，领取采矿许可证后，方可进行采砂活动”。在《长江河道采砂管理条例》出台后，对于一般河道采砂行为，目前大部分省份也沿用了“一证”的策略，当然也有例外，如《浙江省河道管理条例》第三十九条规定：“在河道管理范围采砂的单位或者个人，应当依法申领采砂许可证和采矿许可证”。<br>由此可见，采砂许可制度是伴随着机构职能调整而从无到有和由此及彼的变迁的，在实行采砂“一证”的地方，采砂许可证等同于采矿许可证，但在实行采砂“两证”的地方，采砂许可证不能等同于采矿许可证。因此，法释〔2016〕25号将“依据相关规定应当办理河道采砂许可证，未取得河道采砂许可证的”和“依据相关规定应当办理河道采砂许可证和采矿许可证，既未取得河道采砂许可证，又未取得采矿许可证的”两种情形并列是符合实际的，当然，这样也导致了一个尴尬，那就是无法对应于刑法中“未取得采矿许可证”的规定，应当由全国人大依照《立法法》的规定对刑法进行修订，而不能由法释〔2016〕25号予以扩充解释，尽管这种解释是符合立法的目的、原则和原意的。<br> 在厘清上述问题后，我们可以看到，法释〔2016〕25号出台，明确了非法采砂行为的定性，有效地解决了非法采砂行为的定罪量刑标准，有效地解决了司法实践中标准不一的困扰。此外，随着国务院机构改革的推进，自然资源主管部门将承担统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，并统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复的职责，实现了“一件事情有一个部门负责”的顶层制度设计，从而也能解决非法采砂行为适用非法采矿罪的不足。可以说，法释〔2016〕25号遵循了立法原意，但出台的程序确实不符合《立法法》的规定，但鉴于刑法修订程序的严苛，现实中对非法采砂行为的刑法规制需求又迫在眉睫，符合中央提出的实施最严格的土地、水资源和环境保护管理制度要求，有助于构建“统筹山水林田湖草系统治理”格局，从而推进落实生态文明体制改革的需求。综合来看，法释〔2016〕25号出台利远大于弊。