【农村工作探讨】引文：《林州市农村土地流转现状及对策》

山里人

流转

土地

农村土地

农户

集体经济

承包

农村

本村

集体

农民

【摘要】介绍了林州市农村土地流转的现状,分析了其中存在的问题,并提出对策,以期促进农村土地流转的顺利进行。

【关键词】土地流转;现状;存在问题;对策;河南林州(2017.6.30是网上收到文件之日)

承包方享有自主的承包土地流转权是法律 赋予农民的基本权利，是农民享有承包经营权的重要体现[1-2]，为解决承包地块分散、种田效益不高、农业劳动力不足等问题，林州市因地制宜,合理引导,多种形式,探索农村土地流转的有效途径。在稳定和完善农村基本经营制度的基础上,按照依法有偿自愿的原则,采取有效措施,积极稳妥地推进农村土地流转,促进了农村土地所有权的有序流转,加快了多种形式的适度规模经营。

1.土地流转现状

林州市农业总人口86万人,全市16个乡镇(不含4个办事处)。截至2009年底土地流转的面积为1 768.27 hm 2 。由于林州市位于山区,耕地面积少,地块小且分布零散,难以形成较大规模的流转面积,一家一户的家庭经营仍是林州市农村土地的主要耕种形式。近些年来随着农业结构调整、农村二、三产业的 发展 和农村劳动力的转移,农村土地流转总体呈现出健康、有序的加速态势,主要表现为以下几种形式。

1.1土地向种植能手流转

一是村集体反租倒包给种植能手。此类流转形式适用于大面积的平整地块,如林州市姚村镇主要采取这种流转形式。具体做法是:村集体反租承包到农户的耕地,村委会与农户签订合同,村委会直接付农户转包费用(合同上规定核定粮食产量,粮价按市场价格进行 计算 ,一般在每年1.05万~1.50万元/hm 2 ),然后村委会集体规划土地的使用,再转包给有经营能力的农户或单位,如:姚村镇申家泊村采取这种流转方式反租了农户的耕地,投资建设了5.33 hm 2 的塑料大棚,然后又出租出去,进行蔬菜规模种植。此类流转形式由村委会牵头,书面合同由村委会与农户协商起草制订,然后报乡镇政府同意后与农户签订,合同规范化程度比较高,合同签订率达到100%。二是以种植能手采取租赁的方式进行规模经营。如林州市的姚村镇冯家口村地块平整,耕地水肥条件好,适宜蔬菜规模种植。村支两委在调整农业结构上积极为群众牵线搭桥,农户与种植能手自愿实施土地流转并签订合同,实现互利双赢。现商丘、睢县等地的种植蔬菜能手在本村租种耕地4 hm 2 ,利用其掌握的种植技术种植各种蔬菜,取得了较高的 经济 效益。

1.2土地向龙头企业流转

一是采取租赁与订单农业结合的方式进行规模经营。洪河米业有限公司位于林州市东南部山区的东姚镇北坡村,该企业是以小米、小杂粮精深加工为主的农业龙头企业。为稳定谷子的种植面积,保证谷子的质量和产量,积极探索土地承包经营流转新机制,与本村村民签订了《土地使用权租赁协议》从村民手中租种土地逾13.33 hm 2 ,用于种植优质谷子,期限为2年。具体做法是:在农户留足口粮地的基础上,以自愿的形式,由公司向农户返租土地,每年租金1 200元/hm 2 。能够自己耕种的农户由公司免费提供优良种子及种植、管理技术,按市场价回收全部产品,粮食直补资金照常发放。不能自己耕种的农户,公司另给14岁以上的村民每人每年150 kg小麦,14岁以下的村民140 kg小麦作为口粮,不再发放粮食直补。二是村委会做中介进行土地流转,龙头企业因地制宜规划开发。

在东岗镇八角村和校场村,在保持土地承包权不变,充分尊重农民意愿的前提下,集中流转土地面积33.33 hm 2 以上。具体做法是:由村委会和建泰木业有限公司签订合同,然后村委会和农户签订合同,按照耕地质量,分为每年4 500、3 000元/hm 2 2个等级,一次性付给群众5年的土地使用费,以后每年结清1次。村委会在龙头企业发展过程中提供服务,并督促龙头企业按合同给付农户土地使用费。

1.3农户与农户之间的小规模流转

林州市的人均耕地面积少,举家外出打工的现象比较多,于是产生了户与户之间的互相耕种。这类流转形式涉及的农户多,面积少,流转期限不固定,均未签订书面合同,且没有经过村委会,是农户与农户之间的口头协议。如采桑镇由于工头多,此类土地流转情况比较普遍。在调查中也发现,存在农户与邻村村集体之间的土地流转现象,在采桑镇的棋梧村,一村民承包了邻村大岭沟村集体1.13 hm 2 土地,签有书面合同,用于规模种植杨树苗。这类流转应作为今后指导和发展的重点。

2.土地流转过程中存在的问题

一是乡镇管理机构缺失。

乡镇、村两级引导和服务不到位,乡镇农经机构撤并后人员较少,职责不明,兼职较多,无力对土地流转进行监管,农民土地承包权和流转收益权受侵害的事情屡见不鲜。

　二是土地零星分散,开发难成规模。

林州特殊的山区地理条件,本来地块就比较零散,再加上土地承包到户时,各村都是根据土质、地力搭配,按人平均承包分配到户,土地经营分散,据调查目前农户承包的耕地大都在5片以上,要把这些土地从分散的农户手中集中成片开发,没有较高的利益吸引,多数农户不愿流转。因此,土地经营分散,制约着规模经营的 发展 。三是农户之间的小规模流转不规范。目前,各村户与户之间的零星流转仅存在于户与户之间的口头协议,没有按照《土地承包法》的规定建立(下转第398页)

(上接第395页)

规范的手续,且村民不愿意让村委会介入,村委会也不愿意主动去管理该类流转。四是村委会反租农户承包地不规范。村委会反租农户承包地后,又转包给个人或 企业 经营,但合同不严谨、不规范,农民的合法权益得不到完全保障。企业租用土地改变了土地使用性质,违反土地承包合同,凸显企业发展与土地矛盾。

3.推进土地流转的对策

推进土地流转,适度规模经营发展高效农业,要在坚持农户土地承包经营权长久不变、依法、自愿、有偿等原则的基础上,根据各地的实际情况因地制宜、稳妥推进。

3.1完善机构,健全服务

为了加强土地流转工作的服务、监督和管理,必须尽快建立乡镇土地流转服务中心和村级土地流转服务站,做好机构、职责、人员、经费四落实,并要规范合同文本,明确工作流程,建立各项规章制度等。

3.2分类指导,区别对待

对向农业龙头企业、种植大户中流转的土地流转方式,要积极引导、支持,并严格监督被流转土地的使用用途;对村集体反租倒包的流转形式,要严格进行把关,并使合同的制订尽量完善,保护农民的合法权益;对个别农户为了规模经营而承包村集体机动地或农户成片土地的流转形式,要积极推广宣传;户与户之间的小规模流转应尽量规范化,但村委会应充分尊重农户自主权,不宜过多介入。

3.3龙头带动,促进流转

加快土地流转,实现规模经营,必须有优势产业为依托,应按照龙头催生基地、基地呼唤龙头的发展思路,大力吸引龙头企业参与土地流转。要根据林州市的 自然 资源特点,充分论证, 科学 规划,确定各乡镇具有市场竞争力的优势产业,结合优势特色产业发展,成片集中流转承包地,实行集中开发,连片种植,兴建产业基地,促进土地规模经营。积极探索 农村 土地流转的新途径,要鼓励支持现有的龙头企业发挥带头作用,与基地农户建立紧密合作关系,按照“公司+基地+农户”的产业化经营模式,进行土地股份合作制试点,按照市场机制将承包农户的承包地以入股或者量化成股份的形式,真正形成风险共担、利益均沾的利益共同体[3-4]。

4.结语

加快农村土地流转,实行适度规模经营,是提高农业产业化经营水平和农村土地利用率、产出率的有效方式,是深化农村综合配套改革的现实课题和长远目标,也是建设 现代 农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键,更是贯彻中央关于稳定家庭承包经营政策的根本体现。要坚定不移地对农村土地流转模式进行探索、规范,使其在发展方向、发展规模、发展形式上步入良性规范发展的轨道。

5.参考 文献

[1] 孙晓明.青田县农村土地承包经营权流转现状及对策[J].内蒙古农业科技,2009(4):92-93.

[2] 程世信,张江,丁丽娟.浅谈当前农村土地流转中存在的问题及对策[J].内蒙古农业科技,2007(S1):97-98.

[3] 李纯.农业规模经营有关问题的探讨[J].河南农业科学,1998(9):14-15.

[4] 张芝露.农村土地使用权流转模式的培育与发展研究——济源市土地使用权流转模式实证分析[J].河南农业科学,2008(12):14-15.

@山里人⊙红星⊙2019.08.20⊙新昌⊙寓所

【附文】《土地流转问题调查与思考》

2015-04-07

　　在新农村建设中,首要任务是要建设现代农业。而现代农业的一个重要特征是规模化、集约化、高效化经营,要实现规模化经营,就必须解决土地权属和流转问题。

　　中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”所谓的“土地流转”是一种通俗和粗略的说法,其本意是指农民土地承包经营权的流通。

　　

　　一、土地流转过程中存在的问题

　　

　　一是土地流转的范围主要集中在本村、本乡镇,因此土地流转的范围很小,农民在土地流转过程中获得的收益较少。二是由于缺乏明确的政策和法律规定,多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态。在浙江一些地区,对于土地的长期流转,农民还是不放心,现有的流转大都在5年以内。流转方式比较随意,当年该省签订流转合同的流转关系仅占一半;从流转期限上看,该省流转期限5年以下的约占70%。这些都是土地流转改革无法忽视的新问题。三是有些地方在乡村集体组织的流转中,忽视承包农户土地流转收益主体地位,截留、挪用农村土地流转收益,与民争利,损害了农民的利益。四是现在土地流转过程中存在很多制约因素,比如合同不规范、价格形成不合理等。有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同,集中土地搞对外招商,强迫承包农户集中流转,影响了农村土地承包关系的稳定。五是有些地方存在着借农村土地流转,绕过国家有关法规,大量占用耕地,改变农村土地农业用途(包括:未批先用、少批多占、以租代征;强行征地、补偿偏低、拖欠补偿等)。

　　

　　二、如何加快农村土地承包权和使用权流转

　　

　　针对这些问题,深化农村土地制度改革,最重要的是加快农村土地承包权和使用权流转。

　　一是应明晰农村土地承包权和使用权,做好农村承包土地权登记工作,做到土地权属清晰。在安徽要找出一个种粮大户非常困难,有些农民宁愿土地荒在那里也不愿意流转。为什么?因为土地权属不清,流转起来有很多麻烦。二是建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台。一个真正繁荣的农村土地流转市场,可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来,实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。建立流转中介服务机构和信息平台,就像一个现代化的要素流转市场一样,能够通过竞价,使农民获得较多的流转收益,促进农村土地承包权和使用权流转。例如,山东省滕州市西岗镇建立了一个纯耕地的土地交易中心,有交易大厅、电子屏幕、服务人员,各村有哪些地需要流转、土质怎么样、价格多少等信息全都汇集在交易大厅。虽然土地供给只在本地,但需求已经超越了本地。从这里也许可以看出国家应该从什么地方着力推动土地流转。三是制定农民离土、离乡的优惠政策。其核心问题在于土地保障价值的变现。在现行体制下,土地是农民最实际、最重要的生活保障,如果不能获得可观的、实际的土地流转收益,农民是不会愿意流转或放弃土地的。四是健全和完善农村承包土地流转的激励机制,引导和鼓励农户将耕地向种田能手、专业大户、合作经济组织和龙头企业流转,实现多种形式的土地适度规模经营。五是探索承包土地可采取转让、出租、入股、抵押等多种流转模式,增强农村承包土地的流动性和融资功能。六是把村镇房屋纳入市场经济的商品体系,稳步推进村镇房屋商品化、社会化;停止农村宅基地的无偿分配;发展村镇住房金融,培育和规范住房交易市场;确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。土地作为典型的不动产,已经十分依赖权利登记制度的完善。

　　

　　三、推进土地流转,必须有严格而规范的制度匹配

　　

　　第一,必须严格控制土地的流向,力避耕地资源的流失。十七届三中全会专门对土地流转设定“三不”(不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益)的红线。我们应当清醒地认识到:我国农村土地承载着国家粮食安全,无论是现在还是将来都无法取代。

　　第二,严格土地征用制度,完善土地补偿机制,严禁各种强占与寻租行为。

　　第三,启动户籍制度改革,对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助,特别要强化可持续的就业能力的培训机制,以避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。

　　第四,为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断,避免官商资本对农民的排挤,杜绝强势资本的欺行霸市,有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定,并建立相应的规治机制。

　　第五,由于经济发展水平的不同,“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力,从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。因此,在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。

　　第六,粮食安全关乎国家安全。农田保护制度的目的是为了保证国家粮食安全的公共利益,但却牺牲了农民对承包地自由耕种的选择权利,隐含着农地使用权的产权弱化。因此,国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴,保障农田保护区的农民土地承包的基本权益。

　　土地流转,无论是中央精神还是各地的试点经验,都触及尊重农民群众对土地处置权的问题,即农民在充分知情、充分自愿的条件下,通过对土地承包经营权的支配,以实现用益物权的充分利用。过去,实行“大包干”的农村,尽管农民有使用权,但使用权却有限制,面对地方政府违规招商征地往往无可奈何,导致一些失地农民既没有从征地补偿中获得足够的补偿,又无法享受城镇居民的社保福利。

(作者单位 中共方城县委党校)

（全文完）

【附读】土地流转与土地确权

 《贫困山区农村土地流转的调查与思考》

 《科学推进新农村土地流转问题的调查与思考》

 《“三权分置”下农村土地经营权流转初期存在的问题分析》

 《农村土地确权中存在的问题与对策探讨》

 《农村土地流转中基层政府行为的缺失与构建路径探讨》

中牟农村集体产权制度改革

实施方案（草案）

为积极探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大农村集体经济，不断增加农民的财产性收入，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发[2016]37号）、《中共河南省委 河南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（豫发[2017]15号）和《郑州市人民政府关于印发＜郑州市关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施方案＞的通知》（郑政文[2017]192号）等文件要求，结合我村（组）实际，现就官渡镇十里铺村（组）集体产权制度改革工作，提出如下实施方案。

一、农村集体产权制度改革的指导思想

全面贯彻党的十九大精神，认真落实国家、省市关于稳步推进农村集体产权制度改革发展的决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进农村集体经营性资产产权制度改革为重点任务，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心,以清产核资、成员认定、资产量化和股权设置为主要内容,探索集体经济有效实现形式,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求新的实现形式和运行机制，加快形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，发展新型集体经济,促进集体资产保值增值,稳定增加农民财产性收入,不断解放和发展农村社会生产力,促进农业发展、农民富裕、农村繁荣,为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

二、改革后经济组织的名称和性质

通过集体产权制度改革后，新的经济组织名称为“中牟县****村股份经济合作社”，其性质为集体经济组织。改革后的集体经济组织实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理，业务上接受上级主管部门的指导和监督。量化到人的集体资产股权仅作为成员享受集体经济收益分配的依据，所有权仍属集体经济组织所有。

三、清查核实现有的集体资产

目前的资产划分为三大类：一是资源性资产，以现有尚未征用的土地（空地）为主；二是经营性资产，包括经营性固定资产等；三是非经营性资产，主要是公共和公益事业设施。对资源性资产重点清查核实未承包到户的耕地等。对于经营性资产，重点清查集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。明晰集体产权归属，将资产折股量化到人，落实到户，发展农民股份合作。对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务。我村将按照《中牟县农村集体资产清产核资办法》的有关规定，依法确定我村集体经济组织集体所有的各种资产。清产核资结果在村务公开栏等地方公布，公开接受群众监督。

四、合理确定股东身份

股东身份的确定按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，保障农村集体经济组织成员的合法权益。股东身份确认的基准日为2018年8月31日18时。按照法律法规政策和一村一策结合原则，按以下条件实行。

（－）下列几种情形可认定具有本集体经济组织成员身份

（1）股东身份确认的基准日止在册常住户口的本村成员；

（2）本村正在服役和国家不负责安置的初级士官；

（3）全日制大中专院校就读的在校本村成员（不受户籍是否迁入就读学校的限制）；

（4）正在劳教服刑的本村成员；

（5）与本村村民登记结婚并在股东身份确定基准日之前将户籍迁入本村的妇女；

（6)与本村村民离婚后未再婚，且户籍关系未迁出的妇女及其抚养的子女；(如男方再婚，且原配及其抚养的子女户口未迁出，原配及其抚养的子女和现任及其抚养的子女只能一方享受本村村民待遇。)

（7)因移民政策安置，户籍迁入本村的；

（8）其他情形特殊群体人员。

（二）下列情形之一人员不具有本村集体经济组织成员资格

（1） 在人力资源和社保部门办理正式录用手续的行政、事业单位和国有企业及控股企业的现职工作人员及离退休人员；

（2）已享受国有企业及国有控股企业、事业单位社会养老保险等改革待遇的人员；

（3）已在部队提升为军官的人员；

（4)按照国家政策给予安置的在部队服役的士官；

（5）与本村集体经济组织成员离婚，妇女重新嫁人的，户籍已迁出的妇女本人及其依法判决随母的子女；

（6）户籍关系已迁出本村的大中专院校毕业生；

（8）原就读全日制大中专院校且户籍已经迁出，毕业后自谋职业的本村成员及配偶和子女；

（9）因离婚将户籍迁回的原本村妇女，本人及其依照法律文书由其抚养并将户籍迁入本村的子女；

（10）仍居住在本村的农转非人员；

（11）户籍应迁出的出嫁妇女；

（12）离婚或丧偶后已改嫁的应迁未迁妇女；

（13）违反计划生育政策生育尚未被依法处罚的人员的子女；

（14）原迁入本村的外来挂靠人员（有约定的从其约定）；

（15）已出生未办理户口的新生儿；

（16）无故失踪超过五年的本村集体经济成员；

（17）有关法律法规规定或经成员代表会议表决不予认定的人员。

五、股权设置与资产量化

我村股权设置为单一形式的人口股为主，不设置集体股。

资产量化范围为经营性资产和部分对外租赁的资源性资产，经营性资产以股份的形式进行量化，对外租赁的资源性资产以份额的形式进行量化。非经营性资产不列入折股量化范围。确认本村用于折股量化的经营性资产（总股本）为 A 万元（原值），以份额形式量化的资源性资产 B 亩。

六、股权管理

本村股权实行动静结合管理，每五年为一变更周期。由集体经济组织向成员发放股权证书，作为享受集体经济组织收益分配的凭据。

七、集体经济组织财务管理与收益分配原则

（一）财务管理。加强农村集体资源资产资金监督管理。健全农村集体资产监督管理平合，完善集体资产登记、保管、使用、处置等制度，强化台账管理，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，新成立的股份经济合作社财务管理由官渡镇“三资”代理服务中心代管。

（二）收益分配原则。集体经济组织在年终分配时应兼顾国家、集体经济组织及股东的关系，编制财务决算，搞好收益分配。成员福利、医疗保险及救助、经营性支出均在收益分配前列支，经营性净收入原则上按以下比例进行分配：

1.提取公积公益金和福利费不少于30％

2.成员红利分配不超过70％

本集体经济组织的公积金主要用于弥补亏损、扩大生产或者转增资本，公益金主要用于公益基础设施建设，福利费主要用于本集体经济组织各项福利性支出。分配方案由董事会提出，报城关乡政府审核后，由成员代表大会讨论通过后执行。

八、组织机构

制定集体经济组织章程，明确集体经济组织内部管理机构。

（一）设立股东（代表）会、董事会和监事会。第一届股东代表由原班子成员代表直接过渡，董事会、监事会由原班子成员经两委会研究直接过渡。

（二）建立股东（代表）会制度，股东（代表）会一般一年一次，实行一人一票表决制。集体经济组织的重大投资决策、经管方针、年度计划及执行情况，须经大会讨论决定。

（三）董事会是集体经济组织的执行机构，监事会是股东（代表）会领导下的监督机构，代表全体股东履行监督，检查董事会工作。董事会和监事会每届任期三年，董事长和副董事长在董事会中产生，董事长是集体经济组织的法人代表，董事会和监事会成员互不兼任，可连选连任。

以上实施方案经村民代表大会表决通过后，报中牟县**镇人民政府批准后方可实施。