兴安盟2017年地方政府综合财力调研报告

前瞻项目工作室

兴安盟2017年地方政府综合财力调研报告

　　一、地方政府财力的基本构成

　　（一）基本含义

　　1994年实施的分税制改革是我国市场经济奠基性的改革，分税制改革及其以后的调整与完善奠定了政府间财政关系的制度基础，推动了公共财政制度的建立。自此，中央与地方财政收入比重基本稳定，中央与地方财力格局基本建立。

　　所谓的地方政府财力，通俗来说，就是各级地方政府在推进基本公共服务建设、促进经济发展、维持长治久安的资金保障。而我们平常接触到的地方政府财力的表述，严格意义上来讲，属于一般公共预算财力的范畴。

　　（二）地方政府财力的构成

　　政府财力主要来源于政府的收入和政府间的收入转移，而政府的收入，通俗意义来讲，无疑就是“税利债费”。具体来看，这主要包括：

　　一是政府参与社会产品的分配，强制、无偿取得财政收入，也就是我们所说的税收收入。税收收入是中央和地方政府财力的最主要来源。

　　二是各级政府及其部门依法利用政府权力、国家资源、国有资产等取得的财政性资金，也就是我们所说的非税收入，比如行政事业性收费、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入等，特别值得一提的就是，2018年1月1日施行的环保税和2017年12月1日起在我区试行的水资源税两个新税种的前身，就是非税收入中的排污费和水资源费；

　　三是中央和地方政府为筹集财政资金而举借的债务，也就是我们所说的债务收入，包括我们大家熟知的国债和近几年新兴的地方政府债券等。

　　四是政府间的收入转移，是各级政府之间为解决财力失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金，就是我们所说的转移性收入，转移性收入主要包括返还性收入、一般性转移支付和专项转移支付。

　　以上的四个方面，税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入大体上构成了各级政府的财力。

　　二、税收收入是政府财力的最主要来源

　　众所周知，税收是政府组织收入，实现政府职能的重要保障。

　　（一）税收收入的重要意义

　　1、组织国家财政收入，是实现政府职能的重要保障。

　　2、调节资源配置，增强国家宏观调控能力，弥补市场在某些资源配置上的局限性，防止市场失灵现象的产生（以税收保证公共产品的提供）

　　3、调节经济结构（产业结构合理化、产品结构合理化、消费结构合理化）

　　4、调节收入分配（调节初次收入分配的差距，利用所得税调节收入差距，20世纪三十年代资本主义经济大萧条时期，凯恩斯在《货币通论》中主张税收政策指导消费倾向和利用累进所得税和遗产税实现收入再分配，带领美国走出了经济萧条时期，这就是著名的凯恩斯主义。

　　5、保护国家权益（对进口商品征收关税，保护国内市场和幼稚产业；维护国家的经济独立和经济利益对某些出口产品征出口关税，以限制国内紧缺资源的外流等。）

　　税收有着如此重要的作用和意义，那么，我国税收占政府财力的总体情况又是怎样的呢？

　　（二）税收收入是政府财力的最主要来源

　　“十二五”期间，全国一般公共预算收入由2011年的103,740亿元增加到2015年152,216.65亿元（2012年117,720亿元，2013年129,142.9亿元，2014年140,349.7亿元），其中，税收收入从2011年的95,730亿元增长到2015年的110,604亿元（2012年110,764亿元，2013年119,960亿元，2014年103,768亿元），税收收入占公共财政收入的平均占比为85.25%，是政府财力的最主要来源。

　　

　　（三）税收分享体制是影响中央和地方收入及财力格局的重要因素

　　简单来说，除了旗县市一级的地方政府全部向本地区管辖范围内的纳税主体征收税收外，其余三级政府（中央、省和市）均靠本级收入和从下级政府税收中分成来实现税收，获得财力。

　　以企业所得税为例，假如中央直属金融企业总部产生企业所得税100元，那么这100元就全部纳入中央级收入；如果我盟管辖范围内某旗县级企业产生企业所得税100元，按照中央与我区各级政府现行的税收分享体制，中央分享企业所得税的60%，即60元入中央级收入，自治区本级分享10%，即10元入自治区级收入，盟本级分享7.5%，即入盟级收入7.5元，旗县自留22.5%，即入旗县收入22.5元。同样是100元的企业所得税，中央直属企业不参与地方分成，全部作为中央税收，同时，地方企业产生的税收，中央按现行体制参与分成，分享税收。

　　

　　例如，营改增收入划分体制的变化，使以营业税为主的地方既得财力减少。营改增之前，中央与地方增值税的分享比例为75:25，（即中央分享75%，地方分享25%）。营业税中央不分享。营改增之后，中央所有行业企业缴纳的增值税均纳入共享范围，分享比例为五五分成。换句话说，改征增值税后，中央从原本不分享营业税变成营改增后所有增值税分享50%。这样一来，造成一些以营业税为主体税收的地方既得财力减少。因此，税收分享体制是影响中央和地方收入及财力格局的重要因素。

　　

　　三、转移性收入是落后地区政府财力的重要来源

　　1994年分税制财政管理体制改革后，中央财力的增强和宏观调控能力显著提高，地方自有财力与其支出责任之间的差距却很大。立足于国情的基础上，适当借鉴国际经验，1995年出台了一般性转移支付制度，中央政府集中收入并通过转移支付形式实现宏观调控、实现特定的宏观政策、平衡地区之间财力失衡局面和缩小财力地区差异，也就有了后来的转移性收入。

　　（一）转移性收入的分类。转移性收入分为返还性收入、一般性转移支付和专项转移支付。

　　（二）返还性收入：为顺利推进分税制改革，按照存量不动、增量改革的原则，建立的中央对地方税收返还制度。税收返还就是将地方某一年既得利益作为基数年，将上划收入全额返还给地方，保证地方既得利益，并设定税收返还递增机制，按照递增系数对每年完成上划任务的地区实行增量返还奖励。2016年实行的营改增政策，为保证地方既有财力格局和水平不受影响，中央和自治区对营改增实现以2014年的税收入库水平为基数实行返还。2017年，我盟返还性收入5.68亿元。

　　（三）专项转移支付：为配合实现中央特定的宏观调控目标，设立了基础设施建设、农业、教育卫生、社会保障、环境保护等方面的专项转移支付，保障各种专项支出。2017年，全盟上级专项转移支付收入888,780万元。几乎覆盖了所有经济社会发展所有领域的支出。